(БЕЗ) НАМЕСАaqmn->name

Лисабонският договор
В контекста на  правните проблеми за свободата, сигурността и правосъдието 

Aвтор:  Лора Махлелиева-Кларксън

10 Октомври 2016

Предстоящото излизане на Обединеното кралство от Европейския съюз (ЕС) и миграционният проблем доведоха до необходимостта от цялостно преразглеждане на клаузите на Лисабонския договор1. 

Лора  Махлелиева-Кларксън е магистър по педагогика и по право. Докторант в направление „Национална сигурност“ – в Университета по библиотекознание и информационни технологии – София. Дългогодишен експерт по програма „Учене през целия живот“, звено „Вътрешен контрол и проверки на място“ в „Център за развитие на човешките ресурси“. Била е изпълнителен директор на „Център за образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства“. Ръководила е проект Финансов механизъм на европейското икономическо пространство 2009– 2014, Програма BG 06 – „Деца и младежи в риск“ (България). Понастоящем е изпълнителен директор  на програма „Еразъм+“, „Център за развитие на човешките ресурси“.  

Тематичните приоритети на този договор са назовани като тероризъм, организирана престъпност, корупция и наркотрафик, а така също и управление на миграционните потоци.

Защитата правата на човека и ефективното управление, обаче липсват в главните стратегически направления за разлика от подхода на Европейската комисия–изпълнителната институция на ЕС (Комисията). Тя винаги е изразявала своята загриженост именно по тези важни компоненти на системата за ефективното и ефикасно функциониране на правохранителните и правоприлагащите механизми на трети страни. Що се касае за географските приоритети, в стратегическите документи са отделени три групи страни и региони. Преди всичко, това са „близки партньори“ – страните от Западните Балкани и политиките на добросъседство. Следват „стратегическите партньори“ – Съединените американски щати (САЩ) и Руската федерация, които се ангажирани във всички форми на сътрудничество по всички направления на свободата, сигурността и правосъдието. Отношенията с третата група страни в разглежданата сфера се изграждат на основата на принципа adhoc, в зависимост от конкретната ситуация. Редица изследователи считат, че разделението на географските приоритети на „близки“ и на „стратегически“ партньори има само по себе си напълно определена логика, която е особено забележима в стратегическите приоритети на работата на Съвета на ЕС  (или Съвет на министрите, чрез който се представляват правителствата на държавите-членки на ЕС) (Съвета). Отношенията на ЕС с „близките партньори“ като цяло са асиметрични, а, следователно, тук в голяма степен е задействан механизмът на кондиционалността2. Това дава възможност да се оказва съществен натиск върху преговорните позиции на партньорите, като ги лишава от маневри чрез стриктно следване принципите на Евросъюза при построяването на пространството на свободата, сигурността и правосъдието. Друг подход се възприема, обаче към „стратегическите партньори“. Тук преобладава диалогът и съгласуваната позиция3. Но това се отнася само за САЩ. Друго е положението с Руската федерация. В сътрудничеството с нея се прилага принципът на кондиционалността, в това число и в рамките на общото пространство на свободата, сигурността и правосъдието, макар и в много завоалирана форма4

За изграждане на „външните измерения“ Комисията и Съветът не са разработили специфични инструменти. По същество, в едно цяло са съединени цели и програми. Като инструменти са назовани двустранните съглашения, процесите на разширяване и подготовката за влизане в ЕС. Плановете за действие в рамките на политиките за съседство, регионалното сътрудничество, оперативното взаимодействие, програмите за помощи, мониторингът. По този начин, всички външнополитически инструменти са разпространени и върху „външните измерения“ на пространството на свободата, сигурността и правосъдието. Ценността на тези инструменти трудно може да се оцени еднозначно. От една страна, не трябва да се отрича необходимостта от мобилизация на наличните ресурси за поддържането на такова важно направление, каквото е външнополитическата дейност на ЕС. От друга страна, в отсъствието на добре структуриран механизъм за оценка, контрол и надзор на тази дейност, при бързото    разрастване на всевъзможни инициативи в рамките на различни правни и политически формати, съществува риск да се разруши целостта и логичността за формирането на общото пространство на свободата, сигурността и правосъдието. За нашата страна в този смисъл се включва и вътрешният ред. 

Независимо от това, че Лисабонският договор може частично да разреши това противоречие, в днешно време съществено се измениха параметрите на външнополитическата дейност на ЕС в рамките на пространството на свободата, сигурността и правосъдието. Това се отнася, преди всичко, за възможностите, когато се сключват международни договори. Предоставянето на Евросъюза на единна правоспособност внася яснота по въпроса за принципите, на които ЕС ще може да се опира при подписването, напр. на договорите за екстрадиция и за взаимопомощ по отношение на правните дела5. Но проблемите, свързани със засиления мигрантски натиск в Европа, станаха толкова сложни, че изискват друг подход.  

Много по-конкретизирана е позицията на Евросъюза при подобни въпроси, отнасящи се до правосъдните проблеми. Търсят се общи правни критерии, показатели и индикатори. Прилаганият общ регулативен механизъм в това отношение вече има своите положителни резултати. На тази основа съществено се облекчава дейността на ЕС, както при двустранните отношения, така и на международната арена при преговорите за многостранни споразумения, напр. по отношение на Организацията на обединените нации (ООН), Съвета на Европа или НАТО. При формирането на „външните измерения“, освен това, оказват съществено влияние и формирането на политики за устойчиво развитие, като и  Общата външна политика и политика на сигурност (съкр. ОВПС; англ.: „Common Foreign and Security Policy“,съкр. англ.: CFSP)6, в това число и учредяването на новата Европейска служба за външнополитическа дейност (ЕСВД). 

Премахването на структурата на стълбовете опростява координацията на различните елементи на пространството на свободата, сигурността и правосъдието. В допълнение, значително се увеличава и ролята на Европейския парламент, който се превръща в пълноправен участник в законодателния процес и то във всички области на пространството. 

Долисабонското разделение на пространството между стълбовете съществено блокираше възможностите на Евросъюза и на държавите-членки за адекватно реагиране на съвременните предизвикателства, свързани със сигурността в рамките, както на „вътрешните“, така и на „външните измерения“ на пространството. Външното проектиране на политиката на Евросъюза, подчиняващо се на съвършено различни правила в зависимост от направленията (визи, убежище, имиграционна политика, полицейско и углавно-правно сътрудничество), винаги е било източник на всевъзможни усложнения. Най-характерният пример за такива усложнения са смесените междустълбови споразумения. Отчетността и отговорността за тяхното подписване се оказват размити. Признавайки неудобството на подобна ситуация, държавите-членки се съгласяват с пълната комунитаризация7 на пространството, включвайки клаузи за полицейско и углавно-правно сътрудничество. 

За разлика от ОВПБ, съхранила предишния междуправителствен характер на сътрудничество, въпреки формалното отпадане на втората опора или стълб, пространството на свободата, сигурността и правосъдието, може да се каже, че в общи линии са изцяло интегрирани в сферата на компетенциите на Общността.  

За по-нататъшното развитие на пространството от особено значение е фактът за признаването на международната правосубектност на Евросъюза в статия № 47 от новия Договор за ЕС. В същото време, предоставянето на ЕС на единна правосубектност не означава унификация на компетенциите на неговите институти. Най-отчетливо това се демонстрира в сферата на ОВПБ,  която съхранява предишните си основни характеристики. Фактът, че полицейското и углавно-правното сътрудничество се утвърждава като единна сфера на съвместните компетенции на ЕС и на държавите-членки, показва, че такъв подход ще има дългосрочни последствия за „външните измерения“ на пространството. 

В постлисабонския период процедурата за сключването на международни договори се подчинява на единни правила за всички аспекти на сътрудничеството в съответствие със статията № 218 от новия Раздел Vот Договора за функционирането на ЕС (ДФЕС). С това се сложи край на практика на междустълбовите смесени съглашения за пространството на свободата, сигурността и правосъдието. Като външнополитически актьор ЕС в отношенията си с международните организации и с трети страни се поставя в една или друга позиция, извън зависимостите на предмета на сключените договори – полицейското и углавно-правното сътрудничество или визите, убежището и имиграцията. Следователно, признанието за правосубектността на ЕС води до голяма съгласуваност на неговата дейност по отношение на „външните измерения“ на пространството.  

Досега смесените съглашения изискваха безкрайни съгласувания между Общността и Съюза по време на преговорния процес, а така също и при приемането на различни правни инструменти. Това предизвикваше неодобрението на партньорите на ЕС по преговорите, които много често трудно са разбирали всички процедурни и правни тънкости. Напр. при сключването на съглашения между ЕС, Европейската общност и Швейцария за присъединяването към Шенгенската зона се наложило да бъдат взимани две различни решения от Съвета и то поотделно - от името на Общността и съответно, от името на Съюза. 

В същото време, в хода на разработването на Конституцията на Конвента за  бъдещето  на Европа (на англ.: „Convention on the Future of Europe“ – консултативен  орган, създаден на 28 февруари 2002 г.)(Конвента), някои от неговите участници оказват поддръжка на правата на държавите-членки при сключването на международни договори в сферата на правното сътрудничество и то, дори, ако в Евросъюза вече бъдат приети съответстващи вътрешни правила в тази област.  

В резултат от междуправителствената конференция през 2004 г. беше приета Декларация, в съответствие с която държавите-членки могат да водят преговори и да сключват съглашения с трети страни и междуправителствени организации в сферата на гражданското и углавно-правното сътрудничество, а така също и по отношение на полицейското сътрудничество в техните граници, което не противоречи на установените правни норми, които са общи за страните-членки на ЕС8

От друга страна, сключените международни съглашения в сферата на полицейското и углавно-правното сътрудничество следват общата процедура на преговорите и на оформлението (статия № 218 от ДФЕС). Това нововъвъдение съществено засилва ролята на Европарламента, който до този момент е поставил в известност само сключените по третия стълб съглашения. Напр., макар Парламентът и да е представил многочислени забележки по текста на договорите за екстрадиция и взаимопомощ по углавни дела между ЕС и САЩ, в същото време същият не е имал правомощия да не допуска тяхното подписване. Затова  в постлисабонския период Европарламентът активно се включва в процеса за разглеждане на проектите на договорите в сферата на „външните измерения“. Новата процедура по сключването на такива съглашения изисква одобрението от страна на Европарламента на договори за: учредяване и за членство в асоциации; присъединяване на ЕС към Европейската конвенция за защита правата на човека; опазването на основните свободи и т. н.  

Засилената роля на Европарламента във формирането на „външните измерения“ на пространството на свободата, сигурността и правосъдието, а така също и по отношение на вътрешното пространство, представлява реална възможност да се преодолее дефицитът на демокрация, който винаги е съществувал в дадената сфера на политиката на ЕС. В същото време, това обстоятелство би могло да затрудни извънредно много процеса за сключването на международни договори. За да се избегнат подобни случаи Съветът и Парламентът обмислят да установят лимит по отношение на времето, необходимо за одобрението на съответния  договор от Парламента. 

В същото време целият ред от изключения от новия режим, създаден за пространството на Лисабонския договор, в перспектива може да намали очаквания ефект, в това число, и по отношение на неговото „външно измерение“. 

Вследствие на получените от някои страни-членки на ЕС привилегии за съхраняване на техните национални компетенции в една или в друга област, или допускане на разрешение да не имплементират приети нормативно-правни актове, които са императивно задължителни за другите държави-членки на ЕС, води до усложнения, които нарушават формирането на общностна гражданска култура и създават т. нар. „сиви зони“ на пространството на свободата, сигурността и правосъдието9. Тези зони подриват потенциала на ЕС като глобален актьор в сферата на международната сигурност и намаляват неговите и така непълни възможности за единодействие по съществени световни проблеми. 

Ограничаването на пълномощията на Европейския съд (на англ.: „Court of Justice“, накратко  Съдът. Той е една от общо трите юрисдикции на Съда на Европейския съюз – върховен съд на Европейския съюз по отношение на европейското право.  Създаден е през 1952 г. и седалището му е в гр. Люксембург), с изключение на Обединеното кралство (след брекзита, членството му още не е напълно установено), Ирландия и Дания, съществено отслабват възможностите, предоставени от Лисабонския договор за развитие на „външните измерения“ на пространството. Освен това, появата на нови действащи лица във външнополитическата дейност, като Председателят на Европейския съюз, Висшият представител по външните дела и политиката за сигурност, освен Председателят на Съвета на ЕС и Комисията, може също да забави развитието на „външните измерения“. 

Отчетните доклади на Комисията за функционирането на „външните измерения“ на пространството на свободата, сигурността и правосъдието свидетелстват за това, че в центъра на външнополитическата дейност от самото  начало са били въпроси, свързани с „партньорството по въпросите на сигурността“, които са оставили на заден план всички останали аспекти на пространството. Комисията в крайна сметка изрази своето недоволство за това, че проблемът за спазване правата на човека не е станал приоритетна тема, която постоянно да интересува партньорите на ЕС. Достиженията в това отношение се свели само до създаването през 2007 г. на Агенцията на Европейския съюз за основните права (FRA), още повече, че тя продължила да настоява за „придвижване“ на темата за основните права в политическия диалог с трети страни и да използват за това своите политически инструменти и програми за сътрудничество10“. 

Пожеланията на Комисията били отчетени от Съвета, когато той утвърдил няколко тематични програми, в които акцентът все пак бил направен върху въпросите на сигурността: сътрудничеството в борбата с международната организирана престъпност, корупцията, нелегалната миграция, търговията с хора и тероризма, противодействие на производството на наркотици и наркотрафика. Географските приоритети в програмите били изведени така, както и в Стратегиите за „външните измерения“. Програмите предвиждали сътрудничество със страните на Западните Балкани и провеждането на политики за съседство, политики спрямо Афганистан и Руската федерация, както и такива по отношение на други държави извън Евросъюза. Особено показателни  в този смисъл са последните програми, отнасящи се до Украйна, Грузия, Армения и Турция. Засилената активност на терористичните групи в европейските страни, опитът за преврат в Турция, възникналите проблеми с миграционната експанзия и др. подобни, показват, че е нужен нов подход и спрямо Руската федерация11.  

Анализът на отчетите на Комисията за формирането на „външните измерения“ демонстрират, че действията на ЕС в това направление са предизвикани, най-вече, от необходимостта от адекватна реакция на едно или на  друго, имащо място в световната политика, събитие. Освен това, тези действия ся обусловени по-скоро от конюнктурните съображения във външната политика на държавите-членки и на техните предпочитания и интереси, отколкото на следването на консолидирана стратегическа перспектива. Накрая, е необходимо да се отбележи, че „външните измерения“ се формират при наличие на двойни стандарти относно трети страни. Някои от тях се прилагат със строга политическа обусловеност и се отстояват крайно твърди, драконовски позиции при провеждането на съответните преговори, при положение, че са налице други подходи при други подобни обстоятелства, които изглеждат твърде гъвкави. Приемат се договорни задължения с компромисни условия. В случаите, напр. на преговори за облекчаване на визовите процедури, Комисията специално указва, че е необходимо да се установи връзка между облекчителния визов режим и наличие на реадмисия (Това е политика и съответстващи процедури за облекчаване на плавното предаване на функции, свързани с реадмисия). При това, реадмисията се явява безусловен приоритет.  

Съвършено друг език и маниер на действие се възприема в случай, че става дума за сътрудничество със САЩ: „Същността на нашето стратегическо партньорство със Съединените американски щати в сферата на сигурността се основава на отстояването практиката на диалога, общите ценности и доверието“12

Не гледайки на заявленията в Стратегиите от глобален характер за „външните измерения“ на пространството на свободата, сигурността и правосъдието, може да се отбележи, че те като цяло са насочени към западно-балканските страни, особено към тези, които кандидатстват за членство в ЕС. В този група трябва да бъдат включени и потенциалните кандидати за такова членство. Политиките в тази насока са ориентирани приоритетно и към държавите, които влизат в орбитата на т. нар. „политика на съседството“.

Сътрудничеството със страните от Азия и Африка, а така също и с другите партньори в Латинска Америка и Азиатско-Тихиокеанския регион(АТР) остава раздробена и частична. Няма още официално заявление спрямо учредената Евразийска икономическа общност (на руски: „Евразийское экономическое сообщество“, ЕврАзЭС),(ЕАИО).Тя е международна икономическа организация на редица постсъветски държави, занимаваща се с формирането на общи външни митнически граници, изработване на единна външноикономическа политика, тарифи, цени и други съставящи на функционирането на общия пазар. В нея членуват Русия, Беларус, Казахстан, Таджикистан, Узбекистан, Киргизия, статут на наблюдатели имат Украйна, Молдова и Армения. По същия начин стои въпросът за официалното отношение на ЕС спрямо Евразийския съюз (на руски: „Еврази́йский Сою́з“, с абревиатура ЕАС). Той е геополитически проект за създаването на конфедерация с общи най-вече геоикономически и геополитически интереси в Евразия, а посредством най-големия континент като основа – и в света. В това отношение вече има направени първи крачки. През м. септември 2010 г. Европол подписа рамково споразумение с Колумбия за оперативно сътрудничество. Това е първата латиноамериканска страна, в която вече се обменя оперативна и стратегическа информация с Европейската полицейска агенция. Извършва се координация и съвместни действия по линия на полицейското сътрудничество. Разширяват се непрекъснато правомощията. Вече се дава възможност съвместно да се обменя и персонална информация за лица, които се подозират в съучастие, подпомагане или пряко участие в извършване на престъпления.


1Договорът от Лисабон, известен като Лисабонския договор, Договор за реформи, е международен договор между 27-те държави-членки на Европейския съюз (ЕС), подписан на 13 декември 2007 г. в гр. Лисабон по време на португалското председателство на ЕС и влязъл в сила на 1 декември 2009 г.
2Включва условията и зависимостите от условията. Това е знанието кога и защо да се използва декларативно или процедурно познание. Кондиционалността от своя страна позволява на познавателните стратегии и извършването на задачите да става по-ефективно.
3Alegre, S., D. Bigo,J.JeandesbozExternal Dimension of the Area of Freedom –СП: Security and Justice,р.12. 
4Korneev, O. Primus Inter Pares? The EU’s Justice and Home Affairs Policies in its Eastern European Neighbourhood –СБ: Chair Inbev-Baillet Latour Working Papers. Leuven, №32, 2008, р.33. 
5Article 3(5) Consolidated Treaty on the European Union 
6Интеграцията в областта на ОВПС се провежда със значителни затруднения. Първият опит за интеграция в това отношение е направен още през 1952 г. Франция, Италия, ФРГ, Белгия, Нидерландия и Люксембург подписват Договор за създаването на Европейско Отбранително Общество (ЕОО). През 1955 г. се създава Западноевропейският съюз (ЗЕС). Той е военно-политически съюз само на западноевропейски страни, насърчавайки също икономическа, културна и социална взаимопомощ. Щабквартирата на ЗЕС е в Брюксел. Не трябва да се бърка с Европейския съюз. Процесът на консолидация е завършен през 2009 г., когато е създадена клаузата за солидарност в Договора от Лисабон, силно подобна (но не е идентична) с клаузата за взаимна отбрана на договора, създал западноевропейски съюз. В последствие, страните подписали Променения договор от Брюксел решават да прекратят договора на 31 март 2010 г., като всички дейности на западноевропейския съюз постепенно се прекратяват до юни 2011 г.  На 30 юни 2011 г. официално е обявено прекратяване на съществуването на Западноевропейския съюз. 
7Сачев, Евг. Въведение в културономията, С., 2011, с. 39-41. 
8Final report of the Working group X Freedom“ –СП: Security and Justice, CONV 426/02, Brussels, 2002. 
9Vara, J.S. The External Dimension of Freedom, Security and Justice in the Lisbon Treaty // European Journal of Law Reform, Vol. 10,№4,2008. р.593. 
10European Commission. Second progress report on the implementation of the Strategy for the External Dimension of JHA: Global Freedom –СП: Security and Justice // SEC, № 1971, 2008, р.7. 
11Council of the European Union. Action Oriented Paper on Improving Cooperation on Organised Crime, Corruption, Illegal Migration and Counter-terrorism, between the EU, Western Balkans and relevant ENP countries. 9272/06. Brussels 12 May 2006; Action Oriented Paper Increasing EU support for combating drug production in and trafficking from Afghanistan, including transit routes. 9370/1/06. Brussels 22 May 2006; Council of the European Union Action Oriented Paper on Implementing with Russia the Common space of freedom, security and justice. 15534/1/06. Brussels 28 November 2006; Action-Oriented Paper on strengthening the EU external dimension on action against trafficking in human beings. Towards Global EU Action against Trafficking in Human Beings. 11450/5/09. Brussels, 19 November 2009. 
12European Commission.  Progress report on the implementation of the strategy for the External Dimension of JHA: Global Freedom –СП: Security and Justice // SEC. № 1498, 2006, р.5 и 10.