(БЕЗ) НАМЕСАaqmn->name

Суверенитетът и глобализацията
Въведение

Aвтор:  Д-р Васил Георгиев

01 Май 2017

Глобалните проблеми изискват глобално сътрудничество, но това сътрудничество е основано именно на суверенитета на сътрудничещите си държави и в никакъв случай не го отменя или принизява.

Д-р Васил Георгиев е роден през 1975 г. Завършил е специалност „Право“ в СУ „Св. Кл. Охридски“. Защитил е докторска дисертация в областта на европейското политическо сътрудничество и интеграция. Преподава в Нов български университет и Софийския университет по дисциплини, свързани с правото на Европейския съюз и международните отношения. Работи като адвокат към Софийска адвокатска колегия.

Автор е и на пет белетристични книги – романи и сборници с разкази. Романът му „Апарат” е отличен с наградата „Български роман на годината” на НДФ „Тринадесет века България” за 2014 г.

1. Уводни бележки

Опитите да се даде точно определение на процесите, които обозначаваме като „глобализация”, са затруднени от всеобхватността на тези процеси. Глобализацията e преодоляване на досега съществуващата рамка в социалните отношения. Това преодоляване поражда все повече проявления, които затрудняват поставянето му в рамка. За целите на изследването предлагам следното разбиране за глобализацията: разширяване, задълбочаване и ускоряване на взаимовръзките в света във всяка една област. 
Взаимната връзка и влияние в глобалните социални отношения не е нещо ново. Хората и обществата винаги са осъществявали помежду си търговски и политически връзки, реципирали са една от друга институции и практики, а научните и хуманитарни идеи са прехвърлили държавните граници и са съдействали за създаването на общо взето сходни научни, политически и културни критерии.
С термина „глобализация” обозначаваме главно промените през последните 30-40 години, доколкото глобализацията представлява качественото задълбочаване и развитие на едни процеси на взаимовръзка, които са съществували векове и чието развитие е спомогнато от развитието на техниката и технологията. Поради тази причина акцентът върху понятието „глобализация” е не толкова върху съществуването на самите взаимовръзки, а върху процеса на тяхното разширяване, задълбочаване и ускоряване.
Интензивността на тези взаимовръзки поражда нови икономически, политически и културни отношения, но и нови рискове за сигурността на хората, тяхното благосъстояние и за околната среда. Тези нови отношения принуждават държавата да играе съвсем различна роля в международните отношения от тази, с която тя е свикнала и за която първоначално е създадена. Новите отношения формират нова, глобална общност, която, за добро или за лошо, превръща обществата в съседи повече от всякога, независимо от тяхното желание.
Тази качествена промяна предизвиква досегашното ни разбиране за суверенитета като носеща конструкция на съществуващите международни отношения. Измененията в средата, които води със себе си глобализацията, са толкова значими, че предизвикват капацитета на държавата да бъде тази легитимна върховна власт, изградила международния ред. В „глобалния” свят държавите нямат достатъчно ресурси или свобода за маневриране – те не могат дори да регулират и контролират, а какво остава да управляват тези процеси.
Политическата и икономическата глобализация, както и глобализацията на заплахите за сигурност, поставят под пряк натиск суверенните правителства и оспорват техния монопол върху върховната власт в политическата система. Политическата взаимосвързаност между хората създава нови политически центрове, независими от държавите. Икономическата взаимосвързаност пък създава корпорации и глобални регулатори на икономиката, чиято мощ оспорва тази на държавата и които се възприемат от работещите в тези центрове като източник на „още по-върховна” власт.
Тези аспекти не изчерпват всеобхватното влияние на глобализационните процеси върху държавата. То се проявява и в други области, като културната глобализация, информационната глобализация. Не разглеждам тях тук, първо, защото тези процеси са сравнително добре изследвани и второ – защото държавата там отдавна се е отказала от ролята си на позитивен регулатор – тя е регулатор единствено на нарушенията, които се срещат в тази среда, като част от по-общата санкционна компетентност, която всяка държава притежава.

2. Политическата глобализация.

Международната парадигма след Втората световна война, без да изключва суверенитета като основна носеща конструкция на световния ред, прехвърля все по-голяма тежест върху нови политически центрове – институциите на глобално управление на сигурността (Съвет за сигурност на ООН), наднационални общности (Европейски съюз), международни наднационални юрисдикции (Международен съд, Европейски съд по правата на човека, Органът за решаване на спорове към Световната търговска организация), които имат право да приемат правнообвързващи юридически актове спрямо държавите, дори против тяхната воля.
В този променящ се баланс тези институции получават легитимна власт както в резултат от договореностите между държавите-членки, така и в резултат от подкрепата на публичната дипломация и общественото мнение за тях. На тези външни за държавата центрове се възлага надеждата, че ще спрат нежеланите процеси, присъщи на всяка една държава, упражняваща суверенитет на своята територия. Европейският съд по правата на човека ще защити правата на гражданите от държавата-нарушител. Европейският съюз ще помогне на държавите-членки да се спасят от корупцията и така нататък.
Освен институциите, които могат да осъществяват власт над държавата със своите юридически актове, съществува и една друга група институции и организации, чието влияние също се отразява върху политиките на държавите. Тези институции също биват обозначени като институции на глобално управление, въпреки че на практика те юридически не могат да налагат пряко решения върху държавите. Става въпрос за институциите, които регулират въпросите, свързани с международната търговия, инвестициите и финансите.
На първо място, институциите като МВФ и Международната банка за възстановяване и развитие (МБРР, Световната банка) притежават силна позиция при договаряне с държавите, които желаят определен кредит – съответно в подкрепа на платежния баланс (МВФ) и в подкрепа на значими инвестиционни проекти (МБРР). Поради тази причина, те успяват, по пътя на кондиционализма, да принудят определени държави да извършат определени реформи в замяна на получаваните от тях кредити за подкрепа на платежния баланс или инвестиционни кредити. Кондиционализмът представлява обвързване на предоставянето на определени кредити или безвъзмездни плащания срещу постигане на определени реформи от страна на държавата – бенефициент. Теоретично погледнато, в двустранните договорености между държава и международна институция, суверенитетът на държавата остава непокътнат – тя може да сключи договора, но може и да не го сключи. Заставайки пред угрозата да се превърне в провалена държава обаче, на практика тя няма реален избор.
На второ място, участието на държавите в международните търговски преговори също влияе върху политиките на държавите дори и без тяхно съгласие (по-точно с тяхното принудено съгласие). Така например Световната търговска организация представлява форум за търговски преговори, в рамките на които преговори част от държавите успяват да наложат на друга част от държавите своите виждания чрез модела на извършване на преговори.
Повечето преговори между държавите и особено глобалните търговски преговори в Световната търговска организация се извършват чрез т.нар. „пакетен подход”. При него държавите се споразумяват чрез взаимни отстъпки в различни области. Търговските преговори в рамките на Световната търговска организация дават възможност на държавите срещу определени отстъпки в едни области да придобият облаги в други области – отстъпки, облекчения, намалени мита, улеснен достъп на стоките им в чуждите пазари, като така се достига до общоприемливи споразумения между държавите-членки.
Този ефект не може да бъде постигнат в рамките на секторните организации или секторни преговори, където представителите на различните държави имат възможност да преценяват единствено директните аргументи „за” или „против” нормите в определено споразумение. И там действа с пълна сила правилото – ако аз се противопоставя, няма да има споразумение.
Както в случая с кондиционализма при международното финансиране или предоставяне на друг тип предимства, така и в случая с „пакетната сделка” при международните търговски преговори, не можем да говорим за ограничаване на суверенитета в неговия стриктен смисъл. Разбира се, ограничава се възможността за действие на държавата. Срещу определени отстъпки, тя получава предимства в друга област. Възможно е, разбира се, някоя държава да направи само отстъпки, но да не получи и други предимства. Възможно е и обратното – една държава да получи само предимства. Глобализацията е процес, взаимодействие, при което не всички печелят.

2.1. Продължава ли суверенитетът да е носещата конструкция на световния политически ред?

Горните бележки показват, че би било едностранчиво да изследваме суверенитета в неговия статичен вид – като някаква абсолютна и неделима величина. Да, наистина функцията на суверенитета е да установи вътрешния политически ред и да защити срещу външната заплаха. Съвсем естествено е обаче и да си зададем въпроса – не отслабва ли този суверенитет в резултат от оспорването на държавния авторитет, който поддържа този политически ред?
Ако се фокусираме само върху понятието на суверенитета като върховен и неделим, трябва да отговорим отрицателно. Независимо от влиянието на политическата глобализация, всяка държава има своя суверенитет, така, както е възникнал според Вестфалските договорености, така както е закрепен и в Устава на ООН.
Така обаче рискуваме да попаднем в ситуацията на онези поданици на царството, които се възхищавали пред новите дрехи на царя, докато той се разхождал гол. Наистина, царят продължава да е суверен. Но съществува известна разлика между един гол и един облечен цар. Имам предвид това, че трябва да избегнем изкушението да се фиксираме в понятията, в конструкциите, като удобно им даваме такова значение, каквото ни е изгодно – неподвластно на промените, докато то не се превърне накрая в една призрачна черупка, от която се е изпарило първоначалното съдържание. Да се крием зад подобна прозрачна фасада и да си мислим, че сме удобно скрити, значи да се самозалъгваме като царя от приказката.
Затова централните въпроси, свързани със съотношението между суверенитета и политическата глобализация, е дали суверенитетът ще продължи да е носещата конструкция на световния политически ред. И ако да – дали все пак процесите, които наричаме глобализация, не налагат или ще наложат преформулиране на понятието за суверенитет?
Най-оптимистичните виждания за глобализацията като процес, който ще превърне света в едно глобално село, са на път да бъдат опровергани. Референдумът в Обединеното кралство показа, че хората възприемат такъв един процес като опасност – разрушаването на защитната функция на суверенитета се приема като нещо нежелано. Икономическата криза пък направи придвижване на общественото мнение от безкритичното приемане на глобализацията към съсредоточаване към нейните опасности – нещо, което например, до 2001 г. в Сиатъл (Министерската среща на СТО), беше по-скоро дейност само на определени леви и екоактивисти. На този етап обаче, хората, които формират общественото мнение, осъзнават, че положителните проявления на глобализацията не са единствените.
Въпреки това, никой не поставя под съмнение обективния факт, че процесите на политическа глобализация, макар и затормозени, продължават да протичат – с или без желанието на хората. Това налага разглеждането на суверенитета, но не като ясно дефинирано понятие, а като феномен, върху който е насложена сянката на тази нова международна среда.
От гледна точка на съществуващото „статично” определение на суверенитета, такова разглеждане на взаимоотношението между суверенитета и глобализацията е неефективно, доколкото не отчита мястото на всяка държава в световната политическа система. Последната се състои от най-различни по начин на възникване, по влияние, дори и като мисия държави, към които процесите на глобализация се съотнасят по различен начин.
Известният геополитически изследовател, проф. д-р Джон Агню, въвежда понятието „ефективен суверенитет”, който цели да намери обяснение отвъд легалистичния подход, който свързва суверенитета непременно с държавата и единствено с нейната територия. Ефективният суверенитет представлява подход, който цели да обясни различния „суверенен капацитет” на отделните държави, разликата между де юре и де факто суверенитет.
Агню определя четири типа държави и техния ефективен суверенитет спрямо силата на държавната власт и нейния териториален обхват. Класическият тип суверенитет е този, при който една държава има силна власт върху определена територия. Империалистическия тип суверенитет е този, при който има слаба централна власт, която е оспорвана от сепаратистки/сецесивни сили. Интегративният суверенитет е случаят с ЕС, при който държавната власт е отслабена, доколкото е предоставила свои компетенции на регионална организация. И последният тип, глобалистичен суверенитет, това е примерът на САЩ, където има силна централна власт и влияние извън границите на държавата, което принуждава други държави да следват икономическия и политически дневен ред на тази държава.

3. Глобализация на рисковете за сигурността

От гледна точка на теорията на ефективния суверенитет, тероризмът и международната престъпност омаломощават държавата и могат да я унищожат. Но нито тероризмът, нито международната престъпност съществуват отскоро. Търговията на роби, наркотрафика, нелегалната имиграция, пиратството, са явления, които са съществували, съществуват и днес. Към тях се добавят и сравнително нови престъпления, като интелектуалното пиратство, контрафакцията, киберпрестъпленията.
На съществуването на международна престъпност не може да се противопостави отделна държава, а се налага да съществува сътрудничество между държавите.
Така например атентатите от 11 септември 2001 година показаха, че именно държавата е тази, която има механизмите и ресурсите да се бори с тероризма. Същото показа и борбата с ДАЕШ, макар тук сред борещите се страни да са и кюрдските войски, които, поне от международноправна гледна точка, не принадлежат на суверенна държава, най-вече Иракски Кюрдистан. Но Иракски Кюрдистан представлява държавно образувание в рамките на Ирак, което притежава в пълна степен вътрешен суверенитет и притежава всички характеристики на отделна държава, така че проблемът при него е липсата на правен акт за международноправното му признаване като държава.
Така погледнато се оказва, че няма друг източник на власт, който може да приложи ефективна сила срещу тероризма и международната престъпност. Не съществува и друга система, която да се справи успешно с тези предизвикателства, която да замени системата на международните отношения между държавите, основана на принципа на суверенитета.
В това отношение глобализацията извежда въпроса със сигурността от регионален в глобален въпрос. Само при своето взаимодействие помежду си държавите ще могат да се справят с тези предизвикателства за сигурността. Очевидно е, че суверенитетът, макар и легитимна върховна власт, в легален смисъл, като пълномощие, не винаги е снабден със силата да наложи ефективното упражняване на тази власт. Затова системата на международните отношения представлява система на междудържавно сътрудничество, основано на международното право и дори интеграционно действие, какъвто е случаят с Европейския съюз. Във всички случаи глобалните проблеми изискват глобално сътрудничество, но това сътрудничество е основано именно на суверенитета на сътрудничещите си държави и в никакъв случай не го отменя или принизява.
По отношение на борбата с тероризма дори не е от изключително значение дали държавите могат да се справят сами или не с определен проблем на престъпността. В това отношение извеждането на принципа за международно сътрудничество като работещ механизъм е също толкова важно даже и в случаите, в които той не изглежда толкова необходим. Така например, Република България оказа помощ на САЩ по време на интервенцията в Афганистан през 2001 г. Това по никакъв начин не поставя въпроса дали суверенитетът на САЩ е бил накърнен и не може да бъде упражняван от последната без помощта на Република България. Нито поставя под съмнение възможността САЩ да се справят самостоятелно по същия начин, по който биха се справили и без помощта на Република България.
В случая се касае за проявление на принципа „отговорност за защита”, разбирано като задължението на държавите да обезпечават сигурността не само в рамките на своите територии, а като тяхно задължение, което съществува към цялото човечество. То представлява доразвитие на принципа за колективната сигурност, заложен в чл. 53 от Устава на ООН. Докато Устава на ООН говори за право на държавите да участват в система за колективна сигурност, в случая се касае за една международна практика на сътрудничество, която е необходимо да бъде изградена и поддържана.
Тази международна практика в никакъв случай не отменя суверенитета. Още чл. 53 от Устава на ООН признава „слабостта” на държавите да обезпечат сигурността си самостоятелно, но това не влиза в отношение с принципа на суверенно равенство между държавите, заложен в чл. 2, пар. 1, 4 и 7 от Устава на ООН. Принципът на суверенно равенство съществува както за силните, така и за слабите. Уставът на ООН не предвижда никаква форма на „тест за издръжливост”, на който да бъдат подлагани държавите и който, ако не могат да спазят, да губят качеството си на държава. Държавите са суверенни и равни, независимо от силата си.
Обстоятелството, че съществуват държави, които не могат да поддържат сигурността, държави в гражданска война, „провалени” държави, които не могат да осигурят правовия ред на територията си (дори и най-силните държави имат територии, в които не могат да обезпечат правовия ред), няма отношение към съществуването на легитимната държавна власт. Суверенитетът съществува именно да противостои на това „естествено състояние на война”, на bellum omnium contra omnes, което би възникнало при положение, че признаваме чуждата власт единствено на основата на силата, а не на изключителното право на държавата върху определена територия.

В заключение, глобализацията не подменя ролята на държавата като субект, натоварен със задължението да обезпечи сигурността на територията си. В това отношение алтернативите са две – или държавата, или съюз от държави може да осъществява тази функция. И двата случая не накърняват упражняването на суверенитета от държавите, а тъкмо напротив – утвърждават факта, че единствено държавата е тази легитимна сила, която притежава властта – и като идея, и като сила, да гарантира международната сигурност.

ВТОРА ЧАСТ