„Целта на Програмата е да бъде извършен преход от изчерпания модел на развитие…към нов модел на ускорен икономически растеж…Програмата предлага рамка за управление, основана на стратегическото планиране, националната устойчивост, професионализъм, прозрачност, отчетност и измерими резултати“.
Програма за управление на Р. България 2026 - 2030 г.
На 12 август 2026 г., Правителството оглавявано от министър-председателя Румен Радев, прие „Програма за управление на Република България 2026 - 2030 г.“ Програмата е стратегически документ в обем 208 страници, групирани в 20 раздела, които съдържат над 200 приоритета и 1000 мерки, планирани за реализация в течение на пет години, до 2030 година. Тя е органически свързана с Програмата на коалицията „Прогресивна България“ и е призвана да реализира идеите и целите с които тя спечели общественото доверие и получи цялата власт в държавата.
За сравнение „Програмата за управление на правителството на Република България за периода 2017 - 2021 г.“, т.е. на третото правителство на ГЕРБ с коалиционен партньор Обединените патриоти, е в обем 128 страници, обхваща 20 секторни области с общо 65 приоритета и 902 конкретни мерки за управление. Това е последният кабинет, който изкара почти пълния си мандат и имаше възможност да реализира програмата си за управление, която, според партийни лидери и водещи политолози, е еманация на олигархичната власт. Правя това сравнение на двете управленски програми не случайно. Едната гради и утвърждава политико-олигархичния модел на управление, другата е призвана да го демонтира в името на благоденствието на народа и бъдещето на България.
„Програма 2026 - 2030“ е един силен, комплексен, професионално изготвен стратегически документ, който стъпва на Реалполитиката, отчита протичащите глобални, европейски и национални процеси и тенденции и е с поглед устремен напред към изграждането на устойчива демократична държава.
Приемственост в изпълнение на националните стратегически програми за управление
Тук вече става дума за приемствеността между „Програмата за управление на Република България 2026-2030 г.“ и „Националната програма за развитие България 2030“.
„Програма 2030“ е приета с Решение на Министерския съвет № 33/20. 01.2020 г. и е определена за „…рамков стратегически документ от най-висок порядък в йерархията на националните програмни документи, детерминиращ визията и общите цели на политиките за развитие във всички сектори на държавното управление“. Тя е с 10 годишен хоризонт на действие (2020 - 2030 г)., т.е. и в момента е действащ стратегически документ, ако не е отменен с акт на правителството на Прогресивна България, което не ми е известно да се е случило.
Програмата „България 2030“ определя три стратегически цели, за чието изпълнение групира правителствените намерения в пет области (оси) на развитие и издига 13 национални приоритета, които имат съответни цели и мерки за изпълнение, съпътствани от индикатори за резултат, индикативен финансов ресурс, източници на финансиране, както и механизъм за наблюдение и контрол на изпълнението.
Тази Програма е дообогатена с шест съпътстващи документа:
1. Приложение 1 – Визия, цели и приоритети на „Националната програма за развитие България 2030“;
2. Приложение 2 – Анализ на социално-икономическото развитие на страната след присъединяването й към ЕС;
3. Приложение 3 – Цели за устойчиво развитие на ООН „Да променим нашия свят: Програма 2030 за устойчиво развитие“;
4. Концепция за разработване на национален стратегически документ за развитие на страната с хоризонт 2030 г.;
5. План за действие за изпълнение на „Националната програма за развитие на България 2030“ през периода 2022- 2024 г.;
6. Проект на Постановление на МС за изменение и допълнение на Постановление №110 на Министерския съвет от 2010 г. за създаване на Съвет за развитие при МС.
Без претенции да притежавам експертиза в областта на стратегическото управление, смея да твърдя, че не познавам подобен национален програмен документ, приет от българско правителство след 1989 година. Разбира се, че съвсем друг е въпросът дали тази Програма е работеща, или набира прах сред архивите на Министерския съвет. Публична информация в това отношение липсва.
Каквото и да е, мисля че правителството на Прогресивна България трябва да има позиция по „Програма България 2030 г.“ Най-малко, Съветът за развитие, може да внесе на правителствено заседание доклад за нейното изпълнение през петгодишния период след приемането й (2020 – 2025 г.) и на тази основа да се вземе решение как да процедира с нея.
Ако правителството не я отхвърли и потвърди нейната актуалност, макар и само за някои приоритетни проекти в развитието, за осъществяването на които е вложен сериозен държавен ресурс, то е редно да има хармония на „Програма 2026 - 2030“ с „Програма 2030“. По принцип не е добре всяко ново правителство да започва всичко отначало, все едно, че историята започва с неговото управление. Затварям скобата и се връщам на „Програмата за управление на Република България 2026 – 2030 г.“
„Програмата 2026 – 2030“: Политическа програма или управляема система на реформите
Първият, основополагащ раздел на Програмата, е озаглавен „Демонтаж на олигархичния модел и антикорупционните политики“ има за мото „Демонтажът на олигархичния модел е задължително условие за развитие на политики във всички обществено-икономически сфери“. Разделът съдържа 8 приоритета с 68 мерки, като 18 от тях са със законодателен характер, а 50 касаят изпълнителната власт. От гледна точка на сроковете за реализация, 38 мерки са с фиксиран срок, а 30 нямат посочен срок за изпълнение. 80% от безсрочните мерки касаят изпълнителната власт. В Програмата също така е посочено, че от записаните 68 мерки се очаква да се получат 36 ефекта в интерес на „благосъстоянието на българския народ, защитата на националния интерес“ и изграждането на „…силна, жизнена и просперираща национална държава за бъдещите поколения“.
Разбира се, че и в другите раздели на Програмата има достатъчно мерки насочени към деолигархизация, справяне с корупционните практики и изграждане на устойчиво демократична държава.
Фундаменталният въпрос е - що за документ е тази Програма? Дали е само политическа програма на правителството или има качеството на завършена система за управление на демонтажа на олигархичния модел и прехода към демократично общество.
От гледна точка на модерното публично управление, „Програмата за управление на Република България 2026 – 2030 г.“ е много важен политико-стратегически документ , който трябва да бъде преведен в оперативни документи на правителството, министерства и агенции.
Същността, целите, ролята и функциите на „Програмата 2026- 2030 г.“ може научно да се оценят по десет критерия в четири направления:
Първо направление - Стратегическа определеност:
1. Има ли ясна визия как ще изглежда България през 2030 г.;
2. Има ли ограничен брой стратегически приоритети;
3. Формулирани ли са измерими резултати.
Второ направление – Управленска изпълнимост:
4. Има ли конкретни мерки;
5. Посочени ли са отговорните институции;
6. Има ли срокове;
7. Има ли индикатори.
Трето направление – Ресурсна осигуреност:
8. Направена ли е връзка с бюджета;
9. Посочени ли са необходимите законодателни промени;
Четвърто направление – Контрол:
10. Има ли механизъм за мониторинг, публичен отчет и коригиращи действия.
Ако отговорът на въпросите от шести до десети е „не“, тогава имаме политическа програма, но не и завършена система за управление. И това в случая е така.
Системата на управленския цикъл дава отговор на основните въпроси свързани с демонтажа на олигархичния модел:
1. Програма за управление 2026 - 2030 г.: Основният въпрос на който отговаря е „Какво променяме“;
2. Пътна карта 2026- 2030: Отговаря на въпроса „В каква последователност“;
3. План за действие: Отговаря на въпроса „Какви конкретни мерки се вземат“
4. Законодателна програма: Въпрос „Какви закони трябва да се променят“;
5. Оперативна програма: Въпрос „ Какво прави администрацията“
6. Бюджет: Въпрос „С какви ресурси ще се осигури изпълнението“;
7. Индикатори: Въпрос „Как ще измерим резултата“;
8. Мониторинг и отчет: Въпрос „Какво е изпълнено“;
9. Коригиращи действия: Въпрос „Какво променяме при неизпълнение“.
Политическата програма, колкото и да е важна като стратегически документ, не е достатъчна за извършването на такава крупна реформа на системата и модела на управление на държавата. За осъществяване на добро управление е нужна дългосрочна стратегическа визия, нужни са поне още два документа - Пътна карта и План за действие за да се затвори управленския цикъл.
Проверката на практиката на Министерския съвет показва, че у нас програмите, пътните карти и плановете за действие се използват широко като отделни оперативни инструменти.
Програмата отговаря на въпроса „Какво искаме да постигнем“, Пътната карта - „Как ще стигнем до там и в каква последователност“, Планът за действие - „Кой, какво, кога и с какви ресурси ще го направи“. Всъщност това са три различни управленски функции.
От друга страна е възможно „Програмата 2026 – 2030“ функционално да съдържа елементи на пътна карта и на план за действие при условие, че обединява едновременно: цели; приоритети; мерки; срокове; отговорни институции; индикатори; финансови параметри; механизъм за контрол. В конкретния случай това е частично така.
„Програмата 2026 – 2030“ не е документ „три в едно“. Има огромна разлика между „Ще направим това и това до 2030 г.“ и „ До декември 2026 г. МС извършва А; през 2027 г. – Б; през 2028 г. – В; отговорен е вицепремиерът Х; ресурсът е С; индикаторът е Д; отчетът се представя на всеки три месеца. Тук вече е налице управление на изпълнението.
В науката за стратегическото управление се говори и за система за управление чрез резултати. Тя може да бъде проследена в конструкцията на съвременната архитектура на системата за държавно управление. Поставянето й в тази архитектура показва, че „Програма 2026 – 2030“, няма качеството на цялостен инструмент за управление, а е по-скоро политически документ с декларативен характер.
Принципният въпрос е как по-нататък правителството ще преведе и трансформира „Програма 2026 - 2030“ от политически документ в интегрирана система за управление на изпълнението.
Ето как би следвало да стане тази трансформация по компоненти:
1. От политическо обещание към стратегическа цел:
- В политическата програма: Използват се силни образни фрази от рода например „Изкореняване на паралелната държава“ или „Освобождаване на бизнеса от рекета на олигарсите“;
- В официалния управленски документ: Терминологията е юридическа и експертна: „Ограничаване на недопустимото влияние на частни интереси върху публичните институции и гарантиране свободна пазарна конкуренция чрез реформа на регулаторните органи“.
2. От общи намерения към законодателни мерки (Инструменти за демонтаж). В управленската програма това се разписва чрез следните реформи:
- Реформа на регулаторите (Смяна на „бухалките“): Залагат се промени в законите за избор на членовете на КЗК, КРС, КЕВР и БНБ. Въвеждат се изисквания за ясен произход на номинациите, обществено обсъждане и недопускане на тайни партийни квоти;
- Осветяване на медийната собственост: Конкретни промени в Закона за задължителното депозиране на печатни и други произведения за пълна прозрачност на действителните собственици и финансирането на медиите, за да се спре използването им за кафяви кампании;
- Защита на свидетелите и лицата, подаващи сигнали: Въвеждане в реално действие на Директивата на ЕС за защита на лицата, сигнализиращи за нарушения, за да могат служителите в администрацията и бизнеса да докладват за натиск без страх от уволнение или арест.
3. Прекъсване на финансовите потоци: Управленският документ казва как се затварят вратичките посредством които олигархията се храни от публичния ресурс:
- Забрана на инхаус процедурите: Залага се законова забрана за превъзлагане на големи инфраструктурни проекти от държавни дружества към частни фирми без конкурс;
- Реформа на Българската банка за развитие (ББР) : Вписване на изричен законов лимит за размера на кредитите например до 5 млн. евро за да не може банката да финансира с държавни пари малък брой едри бизнесмени, (случая с отпускането на близо 150 млн. лева на бизнесмена Румен Гайтански от ББР и бягството от страната на главния изпълнителен директор Стоян Мавродиев) а да подпомага само малкия и среден бизнес;
- Прозрачност на държавните дружества: Въвеждане на задължителни международни одити за големите държавни предприятия като БЕХ, НЕК, Автомагистрали , където корупционният риск е най-висок.
4. Времеви график и институционална рамка:
- В политическата програма: Обещава се възмездие „веднага“ ;
- В официалния управленски документ: Процесът се разпределя по тримесечия, тъй като съпротивата на системата е голяма. Задължително се фиксира срок и отговорник.
5. Измерими индикатори за успех (KPIs):
- В политическата програма: Успехът е „справедливост и затвор“;
- В официалния управленски документ: Резултатите се измерват с международно признати индекси и статистически данни: Подобряване на показателите на България в глобалния индекс на Световната банка по критерия „Контрол на корупцията“; Брой на разтрогнатите или ревизирани договори за обществени поръчки; Процент на обществените поръчки преминали изцяло през електронно и скрито оценяване.
По този начин, чрез официалния управленски документ , „демонтирането“ спира да бъде кух лозунг и се превръща в тиха, методична и административна процедура, която лишава олигархията от нейните законови вратички и финансови източници.
Три са особено важните индикатори за преценка доколко Програмата е управляема система на реформите:
1. Може ли от Програмата да се изведе какво конкретно е направено във всяка година, период и месец от нейното действие, кой го е направил, с какви средства го е осъществил и ясно ли е дали планираното е докрай изпълнено? Ако отговорът на тези въпроси е „не“, значи има нужда от План за действие;
2. Може ли от Програмата да се разбере в каква последователност се осъществяват реформите и каква е връзката и взаимодействието между тях? Ако отговорът е „не“ тогава ще е необходима Пътна карта.
3. Всяка предвидена в Програмата мярка трябва да издържи тестът, който търси отговорите на следните въпроси: Какво?, Защо?, Кой?, Кога?, С какви средства?, С какъв нормативен акт?, Как е постигнат резултата?, Как го измерваме?, Кой контролира?, Какво става при неизпълнение? Ако някой от тези въпроси нямат отговор, значи веригата на управлението е прекъсната и моделът не функционира пълноценно.
Накратко: Програмата е обещание и ангажимент за промяна. Пътната карта е архитектурата на реформите. Планът за действие е механизмът за реализация на Програмата. Бюджетът е ресурсът на реформите. Индикаторите са доказателство за осъществяване на реформите. Мониторингът е контролът върху промяната.
„Рентген“ на Програмата 2026-2030 г.
Рентгенът на съдържанието на Програмата и на цялата управленска архитектура в която тя работи показва от една страна какво има в нея, а от друга - какво й липсва.
Нека анализираме Програмата за управление на правителството през следните 10 управленски теста:
1. Визия: Състояние на България през 2030 г. - няма ясна картината на крайния резултат от изпълнението на някои мерки;
2. Приоритети: Определен, но ограничен брой стратегически направления - Няма фиксирани няколко истински приоритета, виждаме дълъг списък от задачи обявени за приоритети;
3. Цели: Измерими цели - Не всички цели са ясно измерими, не може да се определи кога целите са постигнати;
4. Резултати - Очаквани обществени резултати - По-малко се говори за резултати, повече за дейности;
5. Пътна карта: Етапи на периода 2026 - 2030 - Няма последователност и зависимости;
6. План за действие: Мерки, срокове, отговорници - Не всяка цел може да се приведе в действие;
7. Ресурси: Връзка с бюджета - Не е конкретно откроена финансова обезпеченост;
8. Законодателство: Законодателна програма - Посочено е конкретно кои закони трябва да бъдат променени и какви нови да се приемат;
9. Измерители: Индикатори - Не става ясно с какво и как се измерва успеха;
10. Контрол: Мониторинг, плюс отчет, плюс корекция - Не се сочи какво става при неизпълнение.
По този начин се прави не просто анализ на Програмата, а се и оценява зрелостта на модела на управление. Този анализ позволява да се заключи, че:
- Програмата е всеобхватна, с качества и характеристики на стратегически управленски документ. Тя определя политическата посока, приоритетите и в известна степен модела на управление ;
- Пътната карта е необходима при структурни и кардинални реформи. Това е особено задължително когато има взаимозависими реформи, които трябва да се извършат в определена последователност в отделните йерархически нива и в различните ведомства.;
- Планът за действие е практически задължителният оперативен елемент. Без него трудно може да се осъществи реално управление и изпълнение на една петгодишна програма.
Не е задължително Правителството да има два физически отделни документа, наречени Пътна карта и План за действие, но двете управленски функции трябва да съществуват. Пътната карта управлява трансформацията. Планът управлява действията. Добре е ако те са интегрирани в самата Програма, което е трудно постижимо, но не е невъзможно.
Рентгенът на „Програмата за управление на Република България 2026-2030“ показва, че тя не е замислена да бъде документ три в едно, т.е. да е едновременно програма, пътна карта, план за действие.
Самата практика на Правителството показва, както вече стана дума, че на пътната карта и планът за действие се възлагат много важни специфични функции.
Планът за действие не е просто друга дума за програма. Той е оперативен механизъм за управление. Планът за действие съдържа конкретни дейности, индикатори, срокове и отговорни институции. Съвременната логика показва, че стратегическия документ се реализира чрез план за изпълнение. Той казва например: „Приема се законопроект Х. Отговорник е МС или конкретно министерство. Срокът е примерно 31 декември 2026 г. Индикаторът е законопроектът е внесен. Ресурсът е Х. Или Преструктурира се министерството Х. Отговорник е министър Z. Срокът е май 2027 г. Индикаторът е министерство с нова структура. Ресурсът е Y. Или Предвидена е дигитализация. Отговорник е институция А. Срокът е края на 2028 г. Индикаторът е % услуги. Ресурсът е Z.“
От своя страна Пътната карта има друга функция. Тя не повтаря плана за действие. Така например ако стратегическата цел е реформа на държавното управление, Пътната карта трябва да покаже в каква последователност и поетапно се реализират съответните дейности: Етап 1: институционален анализ; Етап 2: законодателни промени; Етап 3: преструктуриране; Етап 4: въвеждане на новия модел; Етап 5: оценка; Етап 6: корекции.
И тук се появява първият сериозен дефицит. Правителствената система за управление има много инструменти: програми; стратегии; планове; оперативни програми; законодателни програми; бюджет; отчети и съвети за координация. Наличието на толкова инструменти обаче не доказва тяхната интеграция. И това е един от големите проблеми на българското управление – имаме много и различни документи, но това не значи непременно наличие на управленска система.
Особено интересен е примерът с плановете за действие. Действително българските правителства използват активно този инструмент в стратегическото управление, например при изпълнение на ангажиментите ни като член на ЕС, а също и в различните секторни политики. Проблемът е друг и той е, че не винаги този инструментариум е интегриран около една обща национална програма за управление.
Говорейки за дефицити, определен интерес представлява наличието на „матрицата на дефицитите“, която проследява връзката между управленския елемент, липсите при неговото действие и характерът на получения дефицит.
Нека проследим матрица на дефицитите на „Програма 2026 – 2030“ към момента на приемането й:
1. Визия: Липса - Крайно дългосрочно състояние; Характер на дефицита - Стратегически;
2. Приоритети: Липса - Откроени няколко приоритета на приоритетите; Дефицит - Приоритетен;
3. Пътна карта: Липсва; В Програмата няма последователност; Дефицит - Архитектурен;
4. План: Липсва; В Програмата недостатъчна конкретизация; Дефицит - Оперативен;
5. Бюджет: Липса – Фиксиран ресурс по приоритети и мерки; Дефицит - Ресурсен;
6. Законодателство: Липсва законодателна програма; Дефицит - Нормативен;
7. Индикатори: Липса - Измерване; Дефицит - Измервателен;
8. Отговорник: Липса - Персонална отговорност; Дефицит - Отговорностен;
9. Мониторинг: Липса – Разписани механизми; Дефицит - Контролен;
10. Корекция: Липса – Инструменти за реакция при провал; Дефицит - Адаптивен;
11. Публичност: Липса - Проследимост; Дефицит - Демократичен/прозрачен;
12. Интеграция: Липса - Свързаност на документите; Дефицит - Системен.
Следващата важна дейност е да се премине от методология към диагностика на Програмата. Така стигаме до веригата на реформата на държавното управление.
Накратко за звената на веригата - цели, действия:
1. Програма за управление: Цел - По-ефективна, професионална, дигитална и ориентирана към резултати администрация;
2. Пътна карта: 2026 - диагностика и нормативна рамка; 2027 - структурни промени; 2028 - дигитализация и нови процеси; 2029 - оценка; 2030 - консолидиране;
3. План: Конкретни действия на правителството, министерства, агенции;
4. Законодателство: Приемане на конкретни законопроекти, залегнали в законодателната програма на правителството;
5. Бюджет: Планиран и осигурен финансов ресурс;
6. Отговорност: Конкретен министър/орган;
7. Индикатори: например - време за административна услуга; разход на администрацията; процент цифрови услуги; удовлетвореност на гражданите; производителност;
8. Контрол: Тримесечен мониторинг;
9. Корекция: При отклонение - промяна на мерките, ресурсите или сроковете.
Тук вече иде реч за управление чрез резултати. Това управление изисква всяка мярка залегнала в Програмата да премине на преценка през веригата: цел, път, действие, нормативна промяна, ресурс, отговорност, индикатори, срок, резултат, контрол и корекция.
Накрая, рентгенът на управленския цикъл, завършва с оценка на зрелостта на моделът на управление залегнал в Програмата като концептуално - доктринален документ. По нива на зрелост този модел изглежда така:
Ниво 1: Декларативно управление - Има цели и обещания;
Ниво 2. Програмно управление - Цели плюс мерки;
Ниво 3: Интегрирано програмно управление - Обляга се на цели, плюс мерки, плюс ресурси, плюс отговорност, плюс индикатори;
Ниво 4: Управление чрез резултати - Всичко от трето ниво, плюс мониторинг, плюс оценка на въздействието;
Ниво 5: Адаптивно управление - Залага на резултати, плюс обратна връзка, плюс автоматично/институционализирано коригиране.
* * *
България разполага с развит набор от инструменти за стратегическо и оперативно управление. Качеството на модела зависи не толкова от наличието на тези инструменти, колкото от степента на тяхната интеграция около програмата на правителството.
В лицето на „Програмата за управление на Република България 2026-2030“ правителството на Румен Радев има своята професионално изготвена политическа програма, но няма завършен инструмент за стратегическо управление. Програмата трябва да бъде подкрепена с още два стратегически документа - Пътна карта и План за действие, за да се затвори кръгът на управленския цикъл.
