ЗАД НОВИНИТЕ

На 2.09.2026 г. беше публикуван на страницата на Министерството на икономиката, инвестициите и индустрията проектозакона за публично-частно партньорство със съпътстващите документи (https://www.mi.government.bg/public-discussion/proekt-na-zakon-za-publichno-chastnoto-partnorstvo), а на 3.09.2026 г. на Портала на Министерския съвет за обществени консултации https://www.strategy.bg/bg/public-consultations/12666 със срок за становища и бележки до 3.10.2026 г. Инициативата за приемане на такъв закон е похвална и наложителна. Проектозаконът в предложения вариант за съжаление не дава надежда и увереност, че той ще проработи в интерес на държавата и населението.

І. Общи бележки
- В документацията за обществено обсъждане няма достъп до справка за направените бележки, предложения, критики от организациите, на които той им е бил раздаден предварително за оценка, кои от тях са взети под внимание, включени или отказани да се отразят в текста на проектозакона. В доклада за цялостна предварителна оценка на въздействието има много обезпокоително резюме на техните становища, а именно: „Сред основните коментари са необходимостта от ясно определяне на приложното поле на закона и разграничаването му от режимите на обществените поръчки и концесиите; прецизиране на взаимодействието с европейската правна рамка; по-пълна регламентация на отношенията между публичния и частния партньор; ясно разпределение на институционалните компетентности; определяне на конкретни срокове за извършване на отделните процедури и предварителния контрол; както и уреждане на редица механизми, свързани с финансирането и защитата на интересите на финансиращите институции“.
Това е отстъпление от декларираната прозрачност още на ниво обществени консултации.
- В Мотивите няма анализ на отменения през 2017 г. Закон за ПЧП, защо той не е взет под внимание и защо такова партньорство е неприложимо в действащия Закон за концесиите чл. чл. 21-23. Само за сведение в становищата на Сметната палата и Министерството на финансите (изх.№ 03-00-1048/31.08.2015 г.) оценката за Закона за ПЧП, а може би и причината, че бе отменен е:
„Положителните страни на ЗПЧП със сигурност включват:
- максимална публичност и прозрачност на процесите;
- финансово обезпечаване на проектите за ПЧП, чрез залагане на процедурата като част от бюджетния процес;
- изборът на частен партньор винаги трябва да става по реда на ЗОП, в съответствие с европейските изисквания за провеждане на състезателна процедура и елиминира възможността за директно предоставяне на права на лице-заявител;
- въвежда т.нар. блокираща квота за публичния партньор в смесено дружество, с която да блокира решения за изменение на устава или на дружествения договор, за увеличаване и намаляване на капитала, за извършване на разпоредителни сделки с имущество и други. Целта бе да се избегне момента, в който частният партньор увеличава капитала на компанията и на практика размива стойността на публичното участие (скрита приватизация).“
- Няма информация, че са анализирани законите за ПЧП на Франция, Германия, Полша, Гърция и др. и в какво този проектозакон се приближава или отдалечава от тях.
- Не е ясно как ще се прилагат стандартните договори за строителство в договорите за съответните модели, установени в „Жълтата“ и другите книги на ФИДИК (Международната организация на инженерите консултанти). Всеки модел като ВОТ, DBОТ, BOO, BL и др. има своите положителни и отрицателни страни, носят за партньорите различни рискове, съответно ще имат отражение при оценка на финансово-икономическата целесъобразност. (Вж. „ПЧП като елемент на националната сигурност“), 2017 г.
- За оценка на финансово-икономическата целесъобразност се споменава, че ще използват инструментите – Value for Money Analysis (стойност за парите) и Public Sector Comparator (Сравнителен показател за публичния сектор). Не става ясно дали ще въвеждате препоръчителни стойности за VfM при оценка на проекта, при неговото изпълнение и при неговото приключване каквато е международната практика. Също така има още сравнителни показатели като РРС (Public Private Comparator) и РСС (Public Cost Comparator). В международната практика различните страни избират два от тези три показатели при сравнителните анализи за ефективността на проекта. (Вж. том І на „Основи на ПЧП“ от 2019 г)
Като че ли се търси ограничен подход за оценка на предложенията, което води до много неприятни изводи за целите?
- Поради дългия жизнен цикъл на ПЧП-проекти се използва „Монте Карло“ симулация за оценка влияние на рисковете. Не е споменато в приложените документи дали ще се използва.
- Не се споменава и прилагане на българския и международен стандарт като БДС/ИСО 31010-„Управление на риска“, в различните му издания;
- Същевременно се споменава, че ще има разпределение на рисковете между частния и публичния партньор, което обаче е свързано с гаранции от публичния партньор, респ. блокиране на финансови средства от бюджета на публичния партньор, а също така се предвиждат и финансови компенсации от публичния към частния партньор. Всичко това означава, че ще бъде засегнат държавния бюджет и ще трябва да се задели финансов ресурс за ПЧП.
- Поради сложността на инфраструктурните проекти и вариантите за тяхното реализиране в международната практика се прилага формата на „Състезателен диалог“, която включва 3 етапа. Споменаването, че няма да се ползва Закона за обществените поръчки, който включва тази форма, „навежда на мисълта“, че може да има и директно договаряне, ограничена процедура и т.н., което ограничава прозрачността, за която се декларира, че ще се спазва. Логично е частният партньор да увеличи нормата за възвращаемост, за да се предпази от всякакви клопки в една своеобразна процедура.
- При ПЧП има приет стандартен документ за откриване на процедура – т.н. Descriptive Document (Описателен документ) в международната практика. След като искаме да привличаме чужди инвеститори, би трябвало да прилагаме международно признати практики и документи. (Вж. „Коментар върху ЗПЧП и правилника за неговото приложение“ 2013 г.
- Институционализираното ПЧП се реализира чрез SPV (Дружество със специална цел), ново дружество, за да не се злоупотребява с евентуални дългове на партньорите. Проектното дружество е вариант и може да прерасне в SPV.
- За разработка на финансово-икономическия модел за сравняване на различните предложения се използват в международната практика стандартизирани програми, възможно най-отворени, за да могат да се отчетат стойностите на променливите величини във времето и да може да се отчетат пълните и точни парични потоци. В приложената документация не се споменава такъв подход. С Excel това е невъзможно.
- Споменава се в мотивите, че се допуска мониторинг от НПО, граждански сдружения, но няма вариант такива да бъдат приети като трети партньор в SPV. В международната практика това е допустимо с 2-3% за сметка дяловете на основните партньори. Иначе това ще остане само едно добро пожелание.
- Няма данни за познаване и ползване на „Ръководството за реализиране на ПЧП-проекти“ на Европейския център за ПЧП от 2026 г. „Еpec-guide-to-ppp-en-БЕЛ“.pdf, защото много от пропуските, отбелязани в раздел ІІ щяха да бъдат избегнати.

ІІ. По текста на проектозакона
- Чл.1. Не се използва нито една от формулировките на МВФ, Световната банка или в „Зелената книга за ПЧП“ на Европейската комисия от 2004 г. Описанието на ПЧП в чл.1-4 не се отличава от определение за съвместна дейност, а подходът води към непрозрачност или контролирана за обществото информация.
- Чл. 14. (1) За всеки проект за ПЧП публичният партньор изготвя предварителна оценка за ефективността на осъществяването му чрез ПЧП в сравнение с ефективността на осъществяването му чрез използване единствено на публични средства. (2) При извършването на оценката по ал. 1, публичният партньор съобразява разпределението на задачите и рисковете между публичния партньор и частния партньор, прогнозните разходи и приходи за целия жизнен цикъл на проекта и времето, необходимо за неговото изпълнение. (3) Предварителната оценка по ал. 1 задължително включва анализ на икономическата обоснованост на проекта, който съдържа оценка за икономическата ефективност, качество на услугата и разпределение на риска в предложения проект на ПЧП в сравнение с други възможни форми на реализиране. (4) Анализът по ал. 3 включва: 2. очакваните ползи;
С какъв инструмент ще се оценяват ползите?
- Чл.16. (1) Публичният партньор изготвя мотивирано предложение за проект за ПЧП, което внася със заявление до Съвета. (3) При подаване на заявлението публичният партньор декларира изрично, че проектът няма да се реализира по реда на ЗОП или ЗК
- Текстът противоречи на международната практика, не се внася предложение а друг документ - Descriptive Document (вж. раздел І).
- Защо да не се използва ЗОП, това противоречи на изискванията за прозрачност и директивата на ЕК-2014/24-за обществените поръчки? ЗОП въвежда единна нормативна рамка за възлагане на обществени поръчки в България. Законът се основава на принципите на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) Означава ли това, че процедурата за избор на частен партньор няма да се публикува в Европейски вестник? Как и къде ще се търсят чужди инвеститори с оригинални технологични решения и иновации?
- Чл. 23 (1) Въз основа на влязлото в сила решение на Съвета по чл. 7, ал. 2, публичният партньор, внесъл заявлението: 1. открива процедурата за избор на частен партньор по реда на този закон; (2) Условията и редът за провеждане и видовете процедури за възлагане на изпълнението на договори за ПЧП и необходимото съдържание на тръжната документация се уреждат в правилника по чл. 15, ал. 2.
Кой е приел, узаконил тези процедури, извън ЗОП и как ЕК ще възприеме това различие спрямо утвърдените практики? Освен това нивото на утвърждаване-Министерски съвет, позволява непрекъснато тези процедури да се изменят. Това води до неприятни изводи в чий интерес могат да бъдат направени те, с каква изгода! Освен това води до непрогнизируемост и липса на устойчивост на нормативната уредба и сдържане за инвестиции от чужди инвеститори.
- Чл. 25-28 допускат приемане на процедура за всеки конкретен случай и при условия в нечий интерес в различие със ЗОП, условна прозрачност и позволява реализиране на съмнителни действия.
- Чл. 29.(1) Договорът за ПЧП е договор със срок не по-кратък от 10 години и не по-дълъг от 35 години, с който публичният партньор и частният партньор уреждат условията за съвместно изпълнение на проект за ПЧП.
Не може директивно да се установяват срокове за ПЧП, те се доказват чрез финансово-икономическия модел, съобразно нормата за възвращаемост на капитала на частния партньор.
- Чл.30. Изискванията за договор за ПЧП не отличават от тези за съвместна дейност по Закона за задълженията и договорите.
- Чл. 31. При съобразяване на икономическия баланс на договора за ПЧП, страните уговарят режим и срок за упражняване на правата върху вещите и други материални права, придобити или възникнали по време на изпълнението на проекта и във връзка с неговото осъществяване.
В допълнителните разпоредби е дадено обяснение на икономически баланс:“ „Икономически баланс на договора“ е съотношението между поетите рискове, задължения, разходи и очаквани приходи на страните към момента на сключване на договора. Как се доказва и на какви критерии трябва да отговаря? Трябва да се изброят тук, а прилагането да се опише в Правилник. В противен случай това е опит за скриване на тайни договорки между публичния и частния партньор и поражда съмнения за финансови изгоди за сметка на бюджета и/или на населението.
- Чл. 32 (1) При изпълнение на договора за ПЧП се осъществява одит на частния партньор по ред, определен в правилника по чл. 15, ал. 2. (2) Страните по договора за ПЧП са длъжни да осигурят водене и съхраняване на документацията и защита на информацията във връзка с изпълнението на договора. (3) Частният партньор осигурява публичност за изпълнението на договора за ПЧП.
- Това е вратичка за текущо рекетиране на частния партньор и едва ли някой частен инвеститор ще се съгласи на това-ще избере концесията като вариант за реализиране на инвестиционен проект.
- Как „защита на информацията“ и защита на търговската тайна допускат публичност за изпълнението на договора?
- Чл. 33. При прекратяване на договора за ПЧП частният партньор предава на публичния партньор вещите и правата, предоставени от публичния партньор, придобити или възникнали при изпълнението на проекта, при условия предвидени в договора.
Зад този текст се крие възможността публичният партньор да злоупотреби с публична собственост и няма в този проектозакон предписания за нейната гарантирана защита като количество и състояние. В отменения закон за ПЧП.
- Чл. 34. (1) Договорът за публично-частно партньорство може да бъде изменян само на основанията, предвидени в него, както и в този закон. (2) Не се допуска изменение на договора, което: 4. води до промяна на икономическия баланс по договора.
Т. 4 е неясна по отношение на критериите за констатиране и доказване. Твърде много условности и особено как продължава партньорството след промяна.
- Чл. чл. 36-37.
Чл. 36. (1) При настъпване на непредвидени обстоятелства, извън контрола на страните, които съществено нарушават първоначално договорения икономически баланс, страните са задължени да договорят неговото възстановяване. (3) Възстановяването на икономическия баланс се извършва по начин, който: 1. е пропорционален на настъпилите последици; (4) Възстановяването на икономическия баланс не може да води до промяна на основния предмет, характера или икономическата същност на договора. (5) С мотивираното предложение се обосновава изменение или допълнение на договора относно: 1. техническите параметри и/или вида и обема на извършваните от частния партньор дейности от обществен интерес; 2. срока на договора; 3. условията и реда за финансиране от частния партньор и/или за предоставяне на финансова подкрепа от публичния партньор; 4 (6) В случаите по ал. 5, т. 2 срокът може да се намали или удължи с не повече от една трета от първоначално договорения срок. (7) Измененията и допълненията на договора за ПЧП се извършват с допълнително споразумение.
Чл. 37. Икономическият баланс може да бъде нарушен и когато: 1. в резултат на промени в законодателството или с акт на регулаторен орган са се променили условията за финансиране, строителство, управление или поддържане на обекта, с който се извършва дейността от обществен интерес, и/или условията за предоставяне на услугата от обществен интерес;
Чрез промяна на законодателството или чрез закана за такава промяна публичният партньор може да рекетира частния партньор или да използва това за тайни договорки. Частният партньор ще трябва да застрахова договора от такива заплахи, което ще оскъпи договора, а при не съгласуване между институциите в държавата, частният партньор може да осъди държавата при такъв казус.
- Чл. 42. Дотук всичко е реализуемо по ЗЗД и не е ясно защо този договор се нарича Договор за ПЧП.
- Чл. 45. (1) Институционално публично-частно партньорство е форма на ПЧП, при която публичен партньор и един или повече частни партньори участват съвместно в търговско дружество, създадено за осъществяване на проект по този закон, наричано по-нататък „предприятие за ПЧП“.
Няма в международната практика такова „предприятие за ПЧП. Има SPV. (Вж.раздел І)
- Чл. 47. (1) Публичните предприятия могат да участват в предприятия за ПЧП чрез парични и/или непарични вноски в капитала им.
Чрез този запис се разрешава публичният партньор да участва с публична собственост, което е възможност за тайната й приватизация. В отменения закон това беше забранено. Публичният партньор можеше да участва само с права за ползване на публична собственост.
- Чл. 48-49.
Чл. 48. (1) Имуществото, предоставено като непарична вноска от държавата, общините и публичните предприятия, се използва единствено за изпълнение на проекта за ПЧП. (2) Не се допуска промяна на предназначението на недвижимо имуществото по ал. 1 без решение на органа, одобрил участието на публичния партньор.
Чл. 49. Предприятието за ПЧП не може да извършва разпоредителни сделки и да учредява обезпечения върху недвижимите имоти, внесени в капитала от публичния партньор.
Пожелателни записи. Умен частен партньор лесно може да ги заобиколи и във връзка с чл. 50.
- Чл. 50 (1). Управлението на предприятието за ПЧП се осъществява при спазване принципите на прозрачност, отчетност и защита на обществения интерес. (2) Публичният съдружник, независимо от дела му в капитала, има блокираща квота при вземането на следните решения: 1. изменение на устава или на дружествения договор; 2. увеличаване и намаляване на капитала; 3. сключване на сделките по чл. 236, ал. 2 от Търговския закон; 4. извършване на разпоредителни сделки с имущество - предмет на непарична вноска на публичния партньор; 6. поемане на задължения над размера, определен в устава или дружествения договор. (3) Частният партньор няма право да изкупи дела на публичния партньор в капитала на предприятието за ПЧП.
- Публичният партньор има блокираща квота, но не му е забранено или разрешено при конкретни условия.
- Текстът по чл. 236, ал.2 от ТЗ е заблуждаващ, без уточнения, защото се допускат сделки с по-малко от ½ от стойността на активите на дружеството съгласно последния заверен годишен финансов отчет. Не е сложно да се предвиди какво ще се случи с активите след няколко години, ако се прилага този подход.
Чл. 236 (2) Само по решение на общото събрание на акционерите могат да се сключват следните сделки:
1. прехвърляне или предоставяне ползването на цялото търговско предприятие;
2. разпореждане с активи, чиято обща стойност през текущата година надхвърля половината;
- Чл. 52. (1) При прекратяване на предприятието за ПЧП публичният партньор има право на предимство пред трети лица, да придобие недвижим имот по пазарни цени в случаите, когато това е необходимо за осигуряване непрекъснатостта на обществената услуга. (2) В случая по ал. 1, предприятието за ПЧП може да извърши разпоредителна сделка по ал. 1 или части от него на трето лице само след като го предложи за изкупуване на публичния партньор и представи на нотариус писмен отказ. В отказа се посочват условията, при които е било предложено изкупуването.
- Записът е твърде ограничителен по отношение на възможните модели в международната практика за управление, ползване и отдаване на създадената нова собственост/активи.
- Защо дефинитивно се указва, че придобиването на имот по пазарни цени, а не по балансова стойност? А ако този актив е вече амортизиран?
- Чл. 57. (1) Финансирането на проектното дружество се осигурява чрез комбинация от собствен капитал, подчинен дълг и привлечен капитал, съгласно съотношението, заложено в договора за ПЧП. (2) националния бюджет, когато това е съвместимо с правилата за държавните помощи.
Подчиненият дълг е възможност за облагодетелстване на частния/частните партньори, за сметка на публичния партньор/населението при прилагане на икономическия баланс, като лихвите могат да са много по-високи от пазарните и във връзка с чл. 58.
- Чл. 59. (1) Публичният партньор може да сключва преки споразумения с финансиращите институции, осигуряващи дългово финансиране за проекта, и с проектното дружество. (2) Прякото споразумение по ал. 1 има за цел да защити приемствеността на публичната услуга и да обезпечи правата на финансиращите институции при неизпълнение от страна на проектното дружество. (Това вече е приложено в Споразумение № 13 към договора за концесия на летище „Васил Левски“.
- Пряко ангажиране на държавния бюджет, а нали ПЧП беше за неговото минимално ангажиране.
- Публичният партньор става длъжник, подчинен на финансиращите институции, без да е одобрявал условията на това финансиране.
- Чл. 67. (1) По време на изпълнението на договора за ПЧП публичният партньор упражнява текущ контрол върху изпълнението на проекта от страна на частния партньор, чрез: 1. проследяване на заложените показателите за изпълнение съгласно сключения договор; 2. одит и отчетност; 3. планови и извънредни проверки за изпълнение на договорните задължения.
Текущият контрол, одити е вратичка за рекетиране на частния партньор и едва ли някой частен инвеститор ще се съгласи на това. Ще избере инструмента на концесията. Такъв контрол е възможен и задължителен от представителя на публичния партньор в SPV.
- Чл. 67, ал. 5. Публичният партньор ежегодно изготвя доклад за изпълнението на проекта, който се публикува в публичния регистър по чл. 68, ал. 1. Докладът съдържа най-малко данни за: 1. общия размер на договорените плащания от публичния партньор; 2. максималния размер на плащанията; 3. годишния профил на плащанията; 4. условните задължения; 5. предоставените гаранции; 6. механизмите за индексация; 7. размера на компенсациите при прекратяване; 8. съществените изменения на финансовия модел; 9. рефинансиранията; 10. поетите задължения от публични предприятия;
Този запис позволява облагодетелстване на частния партньор чрез парична заинтересованост на публичния партньор (неговия представител), дори има и възможност за компенсации при прекратяване на договора. Поради липса на уточнение по чия причина е прекратен договора се допуска компенсация дори ако прекратяването е по вина на частния партньор–вратичка за корупция. Още повече, че не се уточнява какво се разбира под съществени изменения във финансовия модел.
- Чл. 77-78
Чл. 77. (1) Кмет на община или ръководител на публичноправна организация или публично предприятие, който сключи договор за проект с обществен интерес, съгласно § 1, т. 1 от Допълнителната разпоредба на закона в нарушение на този закон, се наказва с глоба от 2 500 до 5 000 евро, ако деянието не съставлява престъпление. (2) Министър, който сключи договор за проект с обществен интерес, съгласно § 1, т. 1 от Допълнителната разпоредба на закона в нарушение на този закон, се наказва с глоба от 5 000 до 10 000 евро, ако деянието не съставлява престъпление. (3) Глобата по ал. 1 и ал. 2 се налага и на лицето, подписало договора от страна на частния партньор.
Чл. 78. За нарушение по чл. 26, ал. 3 виновното лице се наказва с глоба 1 000 до 3 000 евро.
Глобите са смешни и примамват за злоупотреба с власт спрямо финансовата изгода сключване на договор над 1 млн. евро.

ІІІ. Общи изводи
- Този проектозакон не е изгоден за частен партньор освен ако няма гарантирани компенсации за него при приемлива норма на печалба.
- Няма дефинирани други възможни източници на приходи за частния партньор извън държавния или общинския бюджет. Това може да направи проекта финансово не реализуем, освен ако не стане с ангажиране на публичен ресурс или за сметка на населението. Явно няма опит в реализирането на ПЧП проекти, които са по-сложни като организация, реализация и функциониране, респ. възможни източници на приходи от един обикновен инвестиционен проект или проект за услуги.
- Има създадени вратички за облагодетелстване на частния партньор чрез корупция.
- Финансово-икономическият модел не е задължително приложение към договора, което позволява произволно да се манипулират данните от дейността по договора за ПЧП. Манипулиране на данните е възможно и в случай, че той не е изготвен професионално.
- Няма специалисти в МФ, в другите публични институции и в общините, които да изготвят и анализират данните от такива финансово-икономически модели. Още повече това касае експерти, които да разбират и прилагат сравнителните показатели (компараторите)
- Отмененият закон за ПЧП през 2017 г. е много по-добър от този проект, независимо, че имаше нужда от усъвършенстване.
- При тези пропуски и неточности едва ли ще се намери чужд инвеститор (с изключение ако се договорят „на тъмно“ изгодни за него условия) да реализира ПЧП, още повече при нестабилната политическа обстановка и смяна на правителствата. Това касае и източниците на финансиране.