В последно време редица изследователи смятат, че активизирането на миграционните процеси на територията на Европа и на свързаните с това екстремистки и терористични актове изискват в условията на засилена глобализация и на информационно общество, създаването на общоевропейска и дори на обща световна дългосрочна миграционна стратегия с план за действие. Според тези автори, само на основата на общосподелени и на общоприети концепция и доктрина, в това отношение може да се провежда целенасочена ефективна и ефикасна миграционна политика. Известно е, че миграцията има положителни и отрицателни страни. Общата регулация на миграционните процеси ще доведе до намаляването на негативните последствия от миграционния натиск.
Нешо повече. Общата регулация на миграционните процеси създава оптимални възможности за формирането на устойчиви критерии, индикатори, показатели, правила и в крайна сметка на минимални стандарти за работа за ефективно и ефикасно използване на обществено-икономическите ресурси. Така ще се подобрят етнокултурните и етнорелигиозните взаимоотношения в обществото. Привържениците на тази теза смятат, че най-значимите научни открития и новаторства са се извършвали по време на най-големите миграционни движения в историческото развитие на човечеството или т.н. „световни преселения на народите“.
В областта на миграционната политика се разработват много, най-вече национални програми и планове за устойчиво развитие. Повечето от тях се отнасят до регулиране ръста на населението, разширяването на възможностите за нарастване на трудовата заетост, за оптимално развитие на социалното регулиране на раждаемостта и други. Ето защо при съвременните условия на миграционна активност, изясняването на научно-теоретичната основа на миграционната политика има актуално значение. В този смисъл миграционната политика може да се определи като целенасочена научно обоснована обществено-политическа дейност на държавните и на обществените органи на управление, както и на други социални институции и институти за регулиране на миграционните процеси. Тя включва система от цели, задачи и средства за постигане на устойчиво развитие на всяко общество, държава и нация. Като правило, става дума за такава система от мерки, която направлява протичането и развитието на миграционните процеси по пътя на оптимизацията на уседналост, подобряването на условията на живот на място, формирането на индивидуално различие на миграционно съзнание и поведение, което да съответства на общо приеманите нагласи, очаквания, предпочитания, желания и представи за обективните интереси и потребности на общественото развитие.
Миграционната политика е съществена част от социално-икономическата и социално-културната политика на всяка държава и общество. Ето защо предприетите мерки в това отношение са длъжни да способстват или във всеки случай да не възпрепятстват реализацията на главните цели, които си поставя пред себе си обществото. В този смисъл всяка обществено-политическа, обществено-икономическа и обществено-културно-политическа програма трябва задължително да съответства на разработената и влязла в действие програма в областта на миграционната политика. Последната трябва комплексно и интегрирано да въздейства върху устойчивото развитие. Ето защо е необходимо тя да не се свежда само и единствено до намаляването или ликвидирането на неблагоприятните явления в конкретната миграционна ситуация. Миграционна политика е нужно да се провежда и тогава, когато съществуващите миграционни параметри (параметрите на миграционната активност) се възприемат за нормални. В този случай нейната роля се заключава в поддържането на миграционните параметри в допустими граници/параметри/ограничения.
В широкия смисъл на думата миграционната политика понякога се отъждествява с демографската политика или с политиката за народонаселението, а в тесния смисъл на думата – съответно, като част от нея, наред с тази, отнасяща се до регулиране на условията за трудовата заетост, за подобряване на условията на труд, за оптимизиране на възможностите за специализация, квалификация и преквалификация, за стимулиране на социалното осигуряване, за подобряването на качеството на живот или за повишаването на жизненото равнище и т.н.
Обекти на миграционната политика се явяват както населението на дадена страна, разглеждано като едно цяло, така и населението на отделни региони (области), социално-демографски общности (групи), етнодемографски образувания, семейно-родствени групи и други. Миграционната политика не трябва да се разглежда отделно от анализа на динамиката на конкретна миграционна ситуация. Нейните тенденции и перспективи се обуславят и определят от характера и целевата насоченост на съответните видове миграционна политика. В общ вид миграционната политика обикновено се свежда до: формирането в дългосрочна перспектива на желан режим на миграционна активност; съхраняването или изменението на тенденциите в областта на динамиката на числеността и структурата на населението; регулирането на трудовата заетост и уседналост; етнокултурните и етнорелигиозните характеристики на населението; съотношението между вътрешна и външна миграция; социалната поддръжка на инвалидизираните хора; трудово-професионалните характеристики на населението; семейно-родствените характеристики на населението и други.
Основните направления на миграционната политика включват:
Създаване на социални условия за оптимално съчетаване на развитието на семейството с професионалната заетост на съпрузите или родителите;
Създаване на условия за устойчиво развитие на образованието и обучението в съответствие с обществено-икономическите и обществено-културните интереси и потребности;
Понижаване на заболяемостта и смъртността на населението;
Подобряване на качеството на живот;
Регулиране на миграционната активност;
Регулиране на процесите на урбанизация и разселване на населението;
Осигуряване на държавна помощ за социално слабите граждани, за инвалидизираните граждани, на пенсионерите, на нетрудоспособните и други.
Тези направления трябва да бъдат съгласувани с такива важни цели на социалната политика, като: заетост, образование, култура, регулация на доходите, здравеопазване, професионална кариера, социално осигуряване и други.
Мерките на миграционната политика се делят на:
Икономически - платен отпуск, подпомагане на семействата с повече деца и други;
Административно-правни – законодателни актове, регламентиращи регулирането предимно на демографските и на миграционните процеси;
Просветно-културни и възпитателни – призвани да формират активна обществена култура, обществено съзнание и обществено поведение чрез въвеждането на общоприети или общо възприемани морално-нравствени норми и стандарти.
Знание за същността на миграцията откриваме още в античността. Идеи за въздействие върху процесите, отнасящи се до миграцията на населението се съдържат в трудовете на античните мислители (Платон, Аристотел и др.). В Древния Рим на границата на новата ера се приемат закони (едикти и декрети), които касаят намаляване на миграционната активност чрез повишаване на раждаемостта като се поощрява (стимулира) брачността сред свободните граждани.
През Средновековието били утвърждавани неотменими обществени порядки, чрез които брачността, по-голямото семейство и неограничената раждаемост се считали за основополагащи критерии за традиционно обществено поведение на населението.
В съвременните условия миграционната политика става един от водещите приоритети на все повече нарастващия брой страни с повишена миграционна активност не само в Европа, но и в Азия и Латинска Америка. От 1960 г. до сега Организацията на обединените нации (ООН) провежда непрекъснато проучвания за миграционните нагласи и представи във всички държави, нейни членки. Систематизираните резултати, заедно с тези от демографските проучвания, се съхраняват и систематизират в специализирана информационна банка-данни. В нея се систематизира информация за миграционната характеристика на населението на 174 държави.
Проблематиката, свързана с въпросите на миграцията стои постоянно на вниманието на Европейския съюз. През първото десетилетие на новото хилядолетие в ЕС мигрират ежегодно над 1 350 000 души. Страните членки търсят отговори на редица въпроси като - Може ли миграцията да се направлява в съответствие с икономически критерии? Как да се решават проблемите с човешките права, които възникват при опитите да се ограничават и контролират миграционните процеси? Какво става с онези, които влязат в ЕС без желаната квалификация? Как да се справим с нелегалната имиграция? Нашата страна, като един от приетите наскоро членове на организацията е изправена пред същите проблемни въпроси, отговорите на които се търсят. Какви решения да вземем и по кои пътища да се върви по това време е все още не съвсем ясно. Миграционният поток е с посока, обратна на този на „старите“ страни-членки. От страната с високи темпове „изтича“ човешки потенциал, предимно с висока квалификация. Входящият миграционен поток е достатъчно слаб, а пристигащите чужденци са предимно с ниско образование и квалификация. Все по-силно започва да се проявява проблема с нелегалната миграция.
Последвалите процеси в областта на миграцията, довели до миграционната криза в периода 2014-2017 г. поставиха на вниманието на европейските институции редица проблемни въпроси, част от които все още предстои да бъдат решени.
Каква е институционалната и правно-нормативната рамка, и кои са институциите в ЕС, занимаващи се с въпросите на миграцията?
Три са основните институции, които участват в законодателния процес на ЕС: Европейският Парламент, Европейската Комисия и Съветът на Европейския Съюз на държавите членки.
Европейският парламент е основният елемент на демократичната система на ЕС. Състои от членове, избрани пряко от европейците. Заедно със Съвета, с който трябва да постигне съгласие, Европейският парламент е отговорен за:
– разглеждане, изменение и приемане на европейското законодателство;
– определяне на годишния бюджет на ЕС, на базата на предложения от Европейската комисия;
– осъществява контрол на дейността на Комисията по осъществяване на политиката на ЕС и как харчи парите на данъкоплатците от бюджета на ЕС.
Съветът на Европейския Съюз: представлява правителствата на държавите членки на ЕС. Състои се от съответните ресорни национални министри. Заедно с Европейския Парламент, с който трябва да постигне съгласие, Съветът е отговорен за разглеждане, изменение и приемане на европейското законодателство, на базата на предложения от Европейската комисия.
Европейската Комисия: Тя е „изпълнителният орган“ в системата на ЕС. Ръководи се от председател и комисари, отговарящи за отделните ресори. Комисията:
– предлага нови закони на Парламента и Съвета;
– отговорна е за прилагането на вече приетото законодателство;
– прилага политиките на ЕС;
– управлява програмите и действията на Съюза.
Заедно, тези три институции определят чрез „обикновената законодателна процедура“ (бивша „процедура за съвместно вземане на решения“) политиките и законите, които са валидни за целия ЕС. По принцип Комисията предлага нови закони, а Парламентът и Съветът ги приемат. След това те биват прилагани от Комисията и страните членки, като Комисията следи за правилното им въвеждане и изпълнение.
Законодателството на ЕС е разделено на първично и вторично. Договорите (първично законодателство) са основата или главните правила за всички действия на ЕС.
Вторичното законодателство – регламенти, директиви и решения – се изготвя на базата на принципите и целите, залегнали в договорите.
Стандартната процедура за вземане на решения в ЕС, наричана „обикновена законодателна процедура“ означава, че пряко избраният Европейски парламент трябва да одобрява законодателството на ЕС заедно със Съвета (правителствата на 28-те държави от ЕС).
Съответните първични и вторични документи се разработват от експертни групи. Комисията ги предоставя на Европейският парламент и Съветът, които преглеждат предложенията на Комисията и предлагат поправки. Ако Съветът и Парламентът не могат да се споразумеят за поправките, се провежда второ четене, на което Парламентът и Съветът отново могат да предлагат поправки. Парламентът има правомощия да блокира законодателното предложение, ако не може да се споразумее със Съвета. При непостигане на споразумение, помирителният комитет се опитва да намери решение. На това последно четене законодателното предложение може да бъде блокирано както от Съвета, така и от Парламента.
Въпросите на миграцията са в ресора на ГД „Миграция и вътрешни работи“ (DG HOME), която разработва и изпълнява политиките на Комисията в две области – миграция и убежище, граници и сигурност със следните секторни политики: Законна миграция, Незаконна миграция и връщане, Контрол по външните граници, Убежище, Международно сътрудничество по въпросите на миграцията, Шенгенско пространство и вътрешни граници.
DG HOME ръководи цялостната дейност, свързана с реализацията на политиките на ЕС в областта на миграцията.
„Общата европейска система за убежище (CEAS) е основният ми приоритет от момента, в който встъпих в длъжност, и участвам в преговорите от самото начало. Създаването на тази система е историческо постижение — нещо, към което държавите от ЕС и Европейския парламент се стремят от 1999 г. насам.“ Това са слова на г-жа Сесилия Малмстрьом, Европейски комисар, отговарящ за вътрешните работи.
Ще направим кратък преглед на съдържанието на този така важен приоритет, който е един от крайъгълните камъни на миграционната политика на ЕС.
В създаденото пространство с отворени граници и свобода на движението въпросът за наличието на един общ за целия ЕС подход към предоставянето на убежище е от жизнена важност за съюза.
Убежището е основно право. Предоставя се на хора, които бягат от преследване или тежки посегателства. Предоставянето му е международно задължение по силата на Женевската конвенция за статута на бежанците от 1951 г.
Потоците от търсещи убежище лица не са постоянни, нито пък са равномерно разпределени на територията на ЕС. Така например броят на молбите за убежище в страните членки на ЕС от върховата стойност от 425 000 през 2001 г. спада до по-малко от 200 000 през 2006 г., достигайки съответно 431 хиляди през 2013 г., 627 хиляди през 2014 г. и около 1,3 милиона през 2015 и 2016 г.
Предоставянето на убежище не трябва да бъде лотария. Държавите — членки на ЕС споделят отговорността да приемат хората, търсещи убежище, като зачитат тяхното достойнство, гарантират справедливо отношение към тях и разглеждане на отделните случаи по единни стандарти, така че независимо от мястото, където кандидатът за убежище подава своята молба, резултатът да бъде сходен.
Всъщност Европейският съюз търси решение на въпроса за създаване на обща европейска система за убежище още от 1999 г., когато бяха създадени т.н. общи стандарти и бе задълбочено сътрудничеството, така че да се гарантира равностойно отношение към кандидатите за закрила независимо от мястото, където те кандидатстват за убежище. Бяха преразгледани основните законодателни актове, регламентиращи целия процес, с опит да се приведат в съответствие с горните критерии:
Преразгледаната Директива за процедурите за убежище целеше постигането на по-справедливи, по-бързи и по-качествени решения за предоставяне на убежище
Преразгледаната Директива относно условията на приемане трябваше да гарантира, че в целия ЕС са налице хуманни материални условия за приемане на търсещите убежище.
Преразгледаната Директива за признаването изяснява основанията за предоставяне на международна закрила и следователно засилва обосновката на решенията за предоставяне на убежище. С нея се целеше подобряването на достъпът до права и мерки за интеграция за лицата, ползващи се с международна закрила.
Преразгледаният Регламент от Дъблин цели определянето на държавата, компетентна да разгледа молбата, и изяснява правилата, които уреждат отношенията между държавите.
Преразгледаният регламент за „Евродак“ дава достъп на правоприлагащите органи до базата данни на ЕС за дактилоскопични отпечатъци на лицата, търсещи убежище, при строго ограничени обстоятелства с цел предотвратяване, разкриване или разследване на най-тежките престъпления, като убийство и тероризъм.
Последвалата само няколко години по-късно (2014 - 2017 г.) миграционна криза, обхванала за кратко време почти всички страни членки на ЕС, показа сериозни пукнатини в ОЕСУ, водещи до разногласия между страните, неравенство на отговорностите, различни национални интерпретации на законодателната база, стигащи до откритото им игнориране. Това наложи предприемането на спешни мерки за последващо преразглеждане на законодателния инструментариум, което продължава и към настоящия момент, без да е завършен и приет нито един от горните директиви и регламенти. Причините – сериозни различия между страните на първа линия и тези от вътрешността на Съюза, наличието на национални политики на отделни страни, противоречащи на принципите на споделена отговорност, равноправие, спазване на критериите и изискванията на действащото законодателство и други. Това доведе до непропорционално натоварване на страните на първа линия и на по-богатите държави членове на ЕС за сметка на други, отказващи да споделят част от миграционната тежест за сметка на другите.
Темата миграционен натиск, нежелани мигранти, носители на терористични заплахи, е успешно експлоатирана от различни крайно десни националистически движения и партии, което води до засилване на националистическите настроения на населението на приемащите европейски страни, отрицателно до враждебно отношение към мигрантите, преиграване с картата на националната сигурност за сметка на търсещите международна закрила чужденци и други. Предстоящите избори в отделни страни допълнително втвърдяват позициите и по този начин увеличават различията между държавите членки по основните проблемни въпроси.
В резултат на всичко това вероятността да за постигане на договореност между страните членки и приемане на новите законодателни актове в рамките на сега действащият Европейски парламент намалява с всеки изминал ден. Всичко това води до извода, че Общата Европейска Система за Убежище не е нито обща, нито справедлива, а шансовете това да се постигне се отдалечават все повече в обозримото бъдеще.
От само себе си се налага извода за необходимост от един всеобхватен анализ на цялата система на действие на Европейския съюз – от дефинирането на политическите приоритети, през процедурите на изготвянето и приемането на законодателните актове, ефективността на системата за контрол на тяхното прилагане, до участниците в целия процес.
Светът се развива с високи темпове, не само технологично. Развива се и гражданското общество което дава все по-отчетливи заявки за участие в процесите на вземане на решения и осъществяване на контрол върху тяхното изпълнение. Това налага преосмисляне на ролята на гражданския сектор в процесите на всички нива.
Това, заедно с наличните противоречия по основни политики на ЕС между отделни държави-членки, допълнително усложнява и притежава потенциал да се превърне в съществен фактор, който може да дефинира неочаквана посока на развитие на съюза. Повече от важно е, бъдейки различни, да се намери път за дефиниране на жизненоважните общи приоритети на ЕС, които да се следват от всички членове на съюза. Постигането на хармония в разнообразието, при запазване на националната идентичност не е „causa perduta“, а е напълно постижима цел.
Следва да се преосмисли и ролята на международните организации като ООН, НАТО, ОССЕ и други, както и на неправителствения сектор. Така например в НАТО започна процес на развитие на т.н. невоенни способности. Следва да се проучи възможността този процес да се разшири и обхване породената от миграционните процеси проблематика. Добър пример в това отношение беше опитът за участие в урегулирането на миграционния натиск по море от Република Турция към Гърция.
Един от най-важните акценти в миграционната политика на Република България е диаспоралната политика. За разрешаването на демографската криза е необходимо да се осигури миграционен приток за постоянно живеене в страната на съотечественици от българските диаспори зад граница, както и на квалифицирани чуждестранни специалисти, перспективни млади чужденци. Приоритетно, обаче, трябва да се разработят действени и мащабни, ефективни и ефикасни мерки за поддръжка на хората, които желаят да се завърнат в своята историческа Родина. Нужно е да се създаде такъв съвременен организационен модел за управление на миграционните процеси, който на институционално равнище да обединява усилията на реално функциониращите и взаимодействащи си организации, оказващи помощ и различни услуги на потенциалните и на реалните мигранти. Този модел задължително трябва да включва представители на гражданския сектор – фондации, асоциации, професионални гилдии, обществени организации и др.
Външно-политическите характеристики на миграционната политика на Република България, в това число и репатрацията, отчитат влиянието на такива фактори, като: интеграцията на постсоциалистическото пространство, смяната на политическите ориентири, приватизацията и диаспоризацията. Съотечествениците, живеещи зад граница, се разглеждат до голяма степен като демографски ресурс. Но също така, редица учени ги разглеждат в качеството им на социално-политически, социално-икономически и социално-културни комуникационни канали за утвърждаването на българските национални интереси зад пределите на Република България.
