В тази статия се разглежда възможностите за подобряване на европейското полицейско сътрудничество и постигане на по-добра обща полицейска дейност в рамките на Европейския съюз (ЕС), а също така до каква степен полицейските модели, полицейската култура и националните реформи в отделните държави членки могат да допринесат за успешната полицейска дейност на ниво ЕС.
Подобряването на полицейското сътрудничество е възможност и необходимост. Интеграцията в рамките на ЕС е достигнала етап, който ни дава основание да разглеждаме полицейското сътрудничество като една от функциите на цялата полицейска система. Функционирането на всяка система зависи от качеството на всички нейни компоненти. Всяка социална система трябва да бъде реформирана през определен период от време и при определени обстоятелства, за да отговори на предизвикателствата на времето. Реформите на национално равнище несъмнено оказват влияние върху полицейската дейност на равнище ЕС. Реформите, провеждани в съответствие с правната рамка на ЕС и общите ценности, могат да помогнат за преодоляване на културните различия и за изграждане на съвместими полицейски структури и модели.
Въведение
Като част от системата за управление, полицейската дейност е секторна дейност в специфичната област на противодействие на престъпността и опазване на обществения ред. Съвременната полицейска дейност в ЕС се основава на утвърдени социални принципи, свързани с демокрацията, гражданското общество, законността, европейската интеграция, организационното планиране, оптималното функциониране и др. До голяма степен качеството на управлението на полицейската дейност зависи както от авторитета на правителството, така и от способността за анализ и оценка на оперативната среда, компетентността и възможността за правилно използване на персонала, техническите и специалните средства, подходите и методите на действие. За да бъде ефективна в демократичните общества, полицията трябва да се ползва с общественото доверие като защитник на закона и доставчик на услуги за гражданите. Това може да бъде постигнато само чрез непрекъсната работа за изграждане и поддържане на доверие между обществото и полицията и утвърждаване на полицията като социална организация. Някои от принципите на демократичната полицейска работа, формулирани в края на миналия век, като полицейска етика, дискретност, намаляване на страховете в сити-зоните, свеждане до минимум на правомощията и средствата и превенция, са обхванати в Европейската харта на полицейските служители от ноември 1992 г. в Страсбург.
Чрез национални реформи в държавите членки към подобряване на полицейската дейност на ниво ЕС
Европейският кодекс за полицейска етика, приет на 19 септември 2001 г. от Комитета на министрите на Съвета на Европа, е опит за създаване на единни европейски стандарти за полицейската организация. Кодексът определя необходимостта от въвеждане на единни принципи и цели на полицейската дейност, от които държавите членки да се ръководят и с които да съобразяват вътрешното си законодателство. Основните принципи са формулирани в три групи:
- правното основание на полицейската дейност;
- отношенията между полицията и съдебната система;
- организацията на полицейската дейност.
Тези принципи са в основата на реформите, извършени от държавите членки в процеса на интеграция в ЕС и са пряко отражение на демократичната социална система. Моделът на полицейската дейност е един от компонентите на обществото, като социална система. Като обществена организация, натоварена с решаването на конкретни задачи, полицията влиза в сложни взаимоотношения с други структури и организации - държавни органи и институции, местна и централна власт, политически партии, неправителствени организации, бизнес организации, медии, международни и съюзни организации. Като частен случай на социална система, полицията е „Комбинация от редица относително хомогенни елементи, които са логически обвързани в определена структура“ и е обект на социално моделиране. Реформите в полицията са част от това социално моделиране и те не трябва да бъдат самоцел, а трябва да се провеждат след научно обоснован задълбочен анализ, разкриващ основните проблеми на модела, което да доведе до ефективна борба с престъпността, поддържане на обществения ред и защита правата на човека. (Геков, 2005 г., стр. 25)
Най-общо реформата на дадена социална система може да се определи като планиран преход към бъдещо ново състояние, съответстващо на поставена цел, отговарящо на предварително определени изисквания и основано на определени принципи. (Георгиев, 2014) Успешната реформа на полицията е комбинация от откриване на предизвикателствата и пречките пред нейното правилно провеждане, и идентифициране на възможностите за реформа в съответствие с финансовите ограничения (Koivuniemi, 2018). Освен това реформите трябва да бъдат напълно освободени и независими от влиянието на политическите и корпоративните интереси.
Предизвикателствата, които налагат необходимостта от реформи в полицията, могат да бъдат резултат от различни причини - война, революция, корупция, полицейска култура, липса на пари, липса на средства, бързи промени в обществото, проблеми, произтичащи от функциите и структурата на полицията, произтичащи от законодателни промени и политически натиск, изисквани от обществото и т.н. (Koivuniemi, 2018). Основните причини за реформите, проведени през последните години в полицейските системи на страните от ЕС, са най-вече резултат от европейската интеграция, полицейската култура, въвеждането на високи технологии, оптимизирането на разходите и политическото влияние. (EJMP II - Module II Workshop, 2018) За голяма част от държавите членки тези промени са и следващата стъпка за деконструкция на тоталитарния апарат.
Възможностите за реформиране на полицията трябва да отговарят на финансовите възможности, техническия прогрес и законодателството. Тези възможности се разкриват при организационното проектиране, което се състои от три етапа - предварително проучване, непосредствено проучване и подготовка на проекта, и проверка на проекта (Илиев, 2000, с. 189). Много важен момент в предварителното проучване е да се предвидят и, ако е възможно, да се ограничат възможните негативни ефекти върху служителите. Тези отрицателни последици могат да бъдат намалени, когато има ясна визия и дългосрочна стратегия за развитие на полицейската дейност, като чрез малки промени и трансформации да се напредва към крайната цел. (Koivuniemi, 2018) Този подход също така дава възможност да се избегнат пречките в работата или пълното блокиране на системата.
Редица проучвания показват, че полицейските реформи се инициират и подготвят главно от висшите управленски нива и от външни за системата фактори (правителствени организации, неправителствени организации, гражданско общество). Ръководните служители от по-ниските нива и изпълнителите са изключени от този процес, а това неизбежно има отрицателен ефект върху реформите (Bayley, 2008). За подобряване на полицейската дейност се прилагат съвременни инструменти за управление на качеството, които са доказали своята ефективност в други социални организации, като ISO 9000 и „Съвършенство“. Стандартът ISO 9000 е приложен при присъединяването на България към ЕС във връзка с одита на глава 24 „Сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи“. Създаденият през 1991 г. от Европейската фондация за управление на качеството стандарт „Съвършенство“ се прилага в холандската и чешката полиция и се счита за най- добре разработения инструмент за управление на полицията (Геков, 2005 г., стр. 116).
Както всяка социална система, полицията има структура и функции, и най-често възможностите за промяна са в организационната структура и в организацията на дейността. Структурата на полицията трябва да се оптимизира, така че да се осигури доброто ѝ функциониране с минимални разходи на сили и средства. Функциите произтичат от изискванията на обществото и законите. (Илиев, 2000)
Съществуващите организационни структури на полицията могат да бъдат определени като централизирани, децентрализирани и смесени (Kozary, 2018). Централизираната структура е строго йерархична, милитаризирана, пирамидална и се свързва с модела на силово прилагане на закона. До началото на 90-те години на ХХ век такава структура имат полицейските служби в страните от социалистическия блок и повечето западноевропейски държави. В децентрализираните структури пълномощията са разделени по низходящи нива на управление. Този тип структура е типична за англо-американските общества. Тя създава благоприятни условия за бърза реакция в динамично променяща се среда и позволява добро съчетаване на компетентност и информация (Borgen & Nijar, 2005).
Централизацията и децентрализацията не се изключват взаимно в организационните структури на полицията. Тяхното съчетаване се определя от конкретните задачи (определени от закона), външните фактори (обществени отношения, криминален фон, гражданско общество и т.н.) и исторически установените принципи. Основният модел, който е организационно структуриран в страните от ЕС, е смесеният модел, при който централизацията е свързана с общата политика и стратегия, а децентрализацията - с решаването на оперативни въпроси (Геков, 2005 г., стр. 116).
В края на ХХ и началото на ХХI век в европейските страни се прилагат различни концепции и модели на полицейска дейност за противодействие на престъпността и защита на обществения ред. Като цяло, прилагането на тези концепции и модели има положителен ефект върху дейността на полицията, но резултатите показват, че много от тях имат проблеми. Някои от тези модели може да не бъдат напълно приложими поради организационната структура. Така например моделът „Обществено ориентирана полицейска дейност“ не е приложим за централизирания тип организационни структури и в някои страни е направен опит да бъде заменен с прилагането на модела „Полиция в близост до обществото“ (Borgen & Nijar, 2005). Освен вида на структурата съществуват и редица други фактори, които влияят върху успешното или неуспешно прилагане на тези програми - исторически, финансови, нови технологии, полицейска култура и култура на обществото, неправителствени организации, хомогенност на обществото, други държавни институции и др.
Реформите, проведени през последните години в полицейските служби на страните от ЕС, включват, освен хармонизиране на законодателството със законодателството на съюза, така, и структурни и функционални промени. В редица държави членки е налице намаляване на организационните единици на национално и териториално ниво. Национални структури със сходни функции се сливат или преобразуват, а броят на териториалните структури се намалява. Тази оптимизация се извършва с цел подобряване на координацията, намаляване на администрацията, намаляване на разходите, въвеждане на нови технологии, по- ясно разграничаване на полицейските служители от държавните служители и подобряване на условията за прилагане на съвременни концепции и модели на полицейска дейност (EJMP II - Module II Workshop, 2018).
Реформите на национално ниво имат положително въздействие в целия Европейски съюз. Те дават възможност за постигане на стандартите на ЕС и хармонизиране на законодателството в областта на полицията. Насочени към избягване на дублирането на задачи, структури и функции, и към подобряване модела на управление на държавно ниво, реформите дават възможност за подобряване на взаимодействието и координацията между партньорите в целия Съюз. Чрез реформите в тази насока партньорите ще могат по-лесно да се ориентират с кого да обменят информация или да търсят помощ.
